高速公路收費差異化的法學思考

陶含笑　郭維陽

摘 要 本文旨在基于我國高速公路車輛收費管理現狀，探討出高速公路收費差異化試點過程中存在的問題及改進建議。運用法學思維，從政策依據、理論及實踐方面給出提高高速公路利用率的合理建議，實現以法治路，高效管理。在隨著高速公路收費差異化改革的推進，實現車輛差異化區別收費的同時，促進高速公路及交通運輸行業的健康可持續發展。

關鍵詞 高速公路 收費 差異化

作者簡介：陶含笑、郭維陽，長安大學政治與行政學院。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.040

我國高速公路從無到有，再到里程數世界第一，都表明了近些年我國交通運輸能力和基礎設施便利化水平的穩步提升。目前，我國高速公路在促進物流業及經濟社會發展的同時，籌資建設、收支平衡等方面仍然存在較重壓力。高速公路收費管理中存在的收費標準問題已經嚴重影響了高速公路運營管理部門的工作效率和質量，制約了我國物流運輸及其他行業的發展。一方面，全國收費公路累計債務余額數目巨大，收支缺口仍然亟待縮小。另一方面，我國高速公路在“十三五”發展規劃的關鍵時期，建設任務重，資金需求量大。如何科學合理地在國家財政資金緊張的情況下，堅持以收費保障公路建設發展的政策，仍是當下值得討論的問題。

早在2016年8月，交通運輸部就在推進供給側改革，促進物流業“降本增效”的發展意見中提到，在完善公路收費管理要求的同時，著手開展高速公路差異化收費的初次探索。2017年，高速公路收費差異化改革在部分省份進行試點，2017年末，交通運輸部召開全國交通運輸工作會議，部署2018年重點工作，并將穩步擴大高速公路分時段差異化收費試點提上日程。

一、高速公路收費的現狀分析

（一）政策依據

在社會經濟的不斷發展中，高速公路收費模式亟待改革。法律層面上，《公路法》中設有專章規范收費公路的相關行為。法規及規章層面上，近年來國家公路局會同有關部門，結合國家關于投融資體制改革和政府債務平臺監管等新的要求，積極研究修訂《收費公路管理條例》，著力完善收費公路管理政策。同時，逐漸取消部分二級公路收費，并鼓勵各地政府積極回購以取消其它類型普通公路收費，擴大免費公路范圍，健全完善全面公路體系建設，滿足不同群眾的出行服務需求。

2017年8月，國務院辦公廳發布關于進一步推進物流降本增效促進實體經濟發展的意見，得到了各個部門的積極響應，意見指出物流業在現代經濟發展過程中作用重大，其貫穿一二三產業，銜接生產與消費，涉及領域廣、發展潛力大、具有強大的經濟帶動作用。因此，推動物流業降本增效，對促進產業結構調整和區域協調發展、激發經濟發展動力、提高國民經濟運行效率具有顯著作用。

（二）收費目的

根據高速公路通行費的定義，即一種通過對公路使用者直接收取車輛通行費來補償公路建設及維護投資的一種公路基礎設施成本回收方式。不難知道高速公路收費的主要目的在于償還建設時期的資金投入，這項政策促進了公路建設的加快發展，緩解了我國公路建設資金短缺與經濟發展條件下不斷增長的通行需求之間的矛盾。

此外，對現有路面進行日常維護保養、收費站設施的建設與維護以及人員工資等也需要通過收費的方式來實現。當然，收費還用于積累資金，以期實現對高速公路進行再建設。

（三）現行收費方法

我國當前的高速公路收費標準各地均有所差別，基本劃分標準根據車型劃分車輛通行費分類標準為，即以車輛行駛證記載的座位數和噸位數為依據，收費公路車輛通行費車型劃分為五類：第一類：2噸（含2噸）以下貨車，7座（含7座）以下客車；第二類：2噸～5噸（含5噸）貨車，8座～19座客車；第三類：5噸～10噸（含10噸）貨車，20座～39座客車；第四類：10噸～15噸（含15噸）貨車，20英尺集裝箱車，40座（含40座）以上客車；第五類：15噸以上貨車，40英尺集裝箱車。

相對應的高速公路車輛通行費收費標準：第一類：7座（含7座）以下客車，0.4元/公里；2噸（含2噸）以下貨車，0.4元/公里；第二類：8座～19座客車，0.5元/公里；2噸～5噸（含5噸）貨車，0.72元/公里；第三類：20座～39座客車，0.6元/公里；5噸～10噸（含10噸）貨車，1元/公里；第四類：40座（含40座）以上客車，0.75元/公里；10噸～15噸（含15噸）貨車、20英尺集裝箱車，1.2元/公里；第五類：15噸以上貨車，40英尺集裝箱車，1.4元/公里。

二、高速公路收費差異化改革存在的問題及原因

政策方面，回顧我國高速公路發展的進程，改革開放初期，為了改變公路建設投資僅依靠財政單一來源，發展受阻的局面。政府活躍市場經濟，鼓勵資本投資于公共事業，后經研究在收費公路投融資建設方面逐漸形成了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的模式。政策出臺后，高速公路建設得以迅速發展，各地區間的高速公路網不斷建成，極大地改變了中國的出行狀況，在行駛時間、距離和車輛運行成本等方面節約了大量資源。但同時，高速通行費用增加了人們的出行成本，削弱了部分潛在的出行需求，使得高速資源并未最高效率發揮其通行作用。故隨著我國經濟的不斷發展，2017年兩會上，有政協委員提出解決ETC在標準貨運車型計重收費上的應用問題，并同時提出借物流業降本增效發展機會積極推進高速公路差異化收費改革。由此，這一問題日漸得到重視。

理論方面，市場經濟條件下，可將高速公路通行視作一種服務提供給消費者。因此，對消費者而言，更傾向于高速公路行駛所帶來的收益高于其所繳納的車輛通行費。對公路管理運營方來說，更傾向于其所收繳的通行費高于車輛對路面的磨損和分攤投資成本及管理費用。商品的價格與市場占有率之間是正相關的關系，同理，車輛通行費率與車輛通過量也呈正相關關系。關于這兩組相對的經濟因素，需要通過科學合理的收費政策和標準，才能使消費者方面樂于接受，公路營運方面有利可圖。如何在差異化收費改革中尋求利益的平衡，在降低較少通行費的同時又能較大程度增加車流量，通過制定一個合理的收費標準，使二者均能最大程度上實現自身利益，還需要綜合考量多方面因素。

實踐方面，我國地域面積廣闊，高速公路里程在世界上首屈一指，從我國現有情況看，一刀切地降低高速公路收費，條件尚不具備。目前，我國高速公路收支缺口較大，2016年度已達到4143.3億元。建設任務重、還本付息增速提高的同時進入償債高峰期，當即降低收費將會進一步減少收費公路運營單位的收益不利于收支缺口的縮小。

此外，根據《收費公路管理條例》的規定，由于全國各省地市經濟貿易發展程度的不同，收費標準的統一降低并不現實。其理由在于我國收費公路分為政府還貸收費公路和經營性收費公路。這樣的收費公路類型結構決定了公路主管部門抑或是政府，在公路的投資建設、養護管理和收費等方面并非擁有完全的自主決定權，因此，全面降低收費標準或大幅縮短收費期限的操作可行性方面存在較大難度。

三、高速公路收費差異化改革的對策與建議

政策方面，高速公路收費差異化改革試點的推進，各試點在貨車通行上對區域、時段、路段、分型、支付方式、行駛里程加以區別實行差異化收費優惠政策，同時就客運班車通行上輔以增加包繳優惠政策力度，在優惠范圍、幅度與政策的多樣性方面提供高速公路差異化收費服務。深化高速公路差異化收費改革，還需要輔之相關配套政策，交通運輸部應積極會同部分試點省份交通運輸主管部門，堅持與時俱進，在總結高速公路差異化收費試點經驗的基礎上，指導各地科學有序推廣和實施；同時，也應鼓勵各地結合實際情況，制定相關差異化收費標準并對其可行性進行科學驗證。經探討研究后，確實可行的應加以積極推廣適用，加快全國范圍內推行高速改革，降低消費者出行成本，促進高速公路資源的高效利用。

理論方面，高速公路較一般公路而言優勢顯著，行車速度高，通行能力大。對消費者而言，選擇高速公路能帶來較其他公路更好的出行體驗，減少運輸時間成本、提高運輸效率的同時，行車的安全性和舒適性方面也能得到更好的服務，這些就是更為經濟的級差效益。

交通運輸部部長李小鵬表示：“高速公路分時段差異化收費，是將價格杠桿理論運用于高速公路管理，即高峰時段收費標準高，低峰時段收費標準低?！背浞职l揮市場經濟價格杠桿作用，采用差別定價法，以行駛里程以及時間為依據，科學制定浮動的收費標準，對高速通行車流量進行政策調控，增強車主錯峰出行的意識。在車輛行駛的淡季或出行低峰期，實行較低的收費標準也可以吸引車輛行駛，增大車流量，有利于提高高速公路利用率，增進各地區之間物資流通，促進經濟發展及公路營運部門的總體收入的增加。

實踐方面，通過查閱有關資料發現，國外高速公路的投資回收期大部門設定為30年左右。而我國早在改革開放初期為了吸引投資、加快建設，通常把投資回收期限設置得較為短一些，一般為15-20年。

相應地，高速公路在收費年限內的收費標準交國外高速公路的收費就顯得普遍偏高。參考國外高速公路發展經驗，為解決收費標準偏高的這一問題，我國各地市建設投資單位可以通過一定程度上適當延長還貸期限來適當降低收費標準。當然，這還需要各地政府與社會資本的共同努力，在積極發展經濟與增加單位盈利的同時，為公共發展利益的需要權衡取舍。

四、總結與展望

高速公路是現代社會經濟運轉的大動脈之一。因此必須要用全局性全面化的視角統籌管理，最大程度上協調運作，這樣才能最大限度的發揮高速公路的通行效能。積極推進差異化收費政策的實行，對深化供給側改革，促進物流業降本增效，支持脫貧攻堅等方面將發揮更加重大的推進作用，同時，社會公眾也將會更多地享受到交通運輸改革發展帶來的便利，增加出行幸福感?？偨Y試點經驗，結合當前發展現狀，深化差異化收費改革，能夠最大限度地促進文化、旅游、物流等各行各業的發展，推動社會經濟進步，同時也從根本上確保了高速公路自身的收益性，以實現高速公路建設投資發展的良性循環。

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