中美兩國反壟斷執法機構與法律責任制度比較研究

摘 要 《中華人民共和國反壟斷法》出臺后在中國以驚人的速度落地生根，至今已將近十年。如今，中國逐漸繼美國和歐盟之后成為世界上反壟斷執法的主要司法管轄區之一。然而，雖然《反壟斷法》生效之后在大多數情況下為我國市場競爭環境的監管提供了強有力的法律依據，但在執法機構設置與法律責任制度仍可能是模棱兩可或蒼白無力的。美國是世界上創立反壟斷法（稱為反托拉斯法）的先驅之一，其法律在該領域已經被測試和改進了一百多年。通過比較兩國的法律制度體系，中國可以學習一些經驗來改善反壟斷方面的法制監管。本文立足于中國特色國情和特殊的經濟發展道路，分析和總結美國的執法機構設置與法律責任制度，結合我國的實際情況，對現在主流觀點對于中國《反壟斷法》的修改所提出的建議予以評估，并試圖破解目前國內執法機構分工不明、開展調查標準不一的問題，為相關部門提出相關法律完善建議。

關鍵詞 《反壟斷法》 中國 美國 執法機構 法律責任

作者簡介：江夢，中國海洋大學國際法專業，研究方向：國際法、經濟法。

中圖分類號：D912.29 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.011

一、執法機構分工制度比較及相關建議

（一）執法機構分工制度比較

在中國，工商局和發改委之間以案件是否涉及價格來作分工，在實踐中很多情況下很容易產生分歧，難以判斷。雖然執法機構已經做出了一些努力來澄清這條界線，效果卻不盡如人意。兩家機構都發表了幾份聲明，討論如何聯合執法打擊聯合抵制的卡特爾集團和濫用統治地位的企業。然而，當案件同時涉及價格相關因素和非價格相關因素時，這些機構該如何進行管轄和分工仍然在實踐中難以明確，尤其是以下三種情形：（1）當潛在的違規會對價格造成間接而不是直接的影響時；（2）當案件既涉及價格問題，同時也涉及其他問題時；（3）當案件所涉及的爭議行為的性質難以判斷時。

相較之下，在美國的反壟斷法律系統中，價格是否是案件的核心這個問題是由法官在對各種證據并進行經濟學分析之后才會作出的結論——因為涉及價格意味著法官將會在嚴格的“本身違法規則”下審查這個案件，反之則是相對寬松的“合理原則”標準。在中國的反壟斷系統中，在執法機構分工這個層面來討論案件是否涉及價格，即可能會因數據、證據不足而使相關機構只能作出模棱兩可的判斷。兩個部門進行分工的設計是為了使整個反壟斷執法系統工作更加明確高效。然而，模糊的界限可能適得其反，使反壟斷調查和相關豁免程序的處理更加混亂且耗時耗力。

（二）相關建議及其意義

在這里，本文建議可以學習美國在實踐中各機構的分工合作，不以是否涉及價格來作為分工的界限，而以涉案主體行業的不同來進行分工劃分。

在美國的反托拉斯法體系中，各行政機構之間合作有時會按行業主體不同或法律責任不同進行分工。例如，司法部對某些影響國家經濟命脈的重要行業有專門的建管權。此外，聯邦貿易委員會對刑事訴訟有著專門的控訴權。因為我們目前對壟斷行為沒有設立刑事責任，因此可以參考美國按行業主體劃分的方式。例如，國家發改委可以對對影響國家經濟命脈的某些重要行業具有排他性管轄權，使其與美國的司法部類似，在某些行業，如電信、銀行、鐵路和航空公司，擁有唯一的反壟斷管轄權。本文認為，這個建議主要有如下四個益處：

首先，這個替代性的提議最明顯的優勢在于，它使得兩個部門在實踐中的分工變得明確且無可爭議。在進行實際的調查之前，避免大量的重疊和重復的工作，同時也避免了兩個部門將時間浪費在互相詢問和交換信息上。

其次，不明確的劃分結果或牽連到豁免制度在實踐中標準的不一致。對于違反者來說，因為兩部門所監管的范圍不明確而被劃入不同的部門審查可能是不公平的。因為在這種情況下很難判斷它是否與價格有關。如果國家發改委對某些重要的國有企業負責，發改委可以針對國有企業的特殊地位制定更專門性的規則和相關豁免制度。

第三，該建議符合發改委在中國歷史上的傳統行政職責。發改委負責監督管理中國經濟發展的多個方面，包括形成戰略產業政策，基礎設施和能源項目的監督，發展高新技術產業和相關的政府資金，發展清潔能源，應對氣候變化和建立國家戰略資源。

第四，中國《反壟斷法》的一個重要立法目的是阻止行政權力在市場中被濫用，影響和限制企業之間進行公平競爭。因此，在改立法目的下，國家發改委不僅是一個監管機構，同時也是《反壟斷法》下的被監管機構。因此，令國家發改委完全掌控與價格相關的案件，可能與限制行政權力濫用的立法目的反其道而行之。

二、壟斷行為的個人責任與刑事責任比較及相關建議

《反壟斷法》第七章為中國反壟斷制度下的禁止行為提供相應的法律責任。 很多學者認為，與美國的反托拉斯法不同，中國反壟斷法的罰款并不苛刻。在絕大多數情況下，中國的罰金比美國反托拉斯法要低，并且法條相對模糊，缺乏明確的衡量標準。 根據第四十六條：“經營者違反本法規定，達成并實施壟斷協議的，由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實施所達成的壟斷協議的，可以處五十萬元以下的罰款。” 由此可見，中國的《反壟斷法》僅為公司承擔責任。無論在民事責任層面還是形式責任層面，它沒有對個人施加任何責任。此外，與《謝爾曼法》中的刑事判決不同，反壟斷法沒有直接對違反者提供刑事處罰。具體而言，《反壟斷法》僅在“濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊、泄露商業秘密”這些方面規定了相應的執法人員的刑事責任。此外，《反壟斷法》第五十條規定了濫用行政權力，進行行政壟斷的有關機關的行政責任。《反壟斷法》中有權對行政機關進行處罰的是“上級行政機關”。在實踐中，這一條很少被用到。

美國有相對較為嚴厲的反壟斷責任制度。特別是在喬治·布什總統在2004年簽署了反壟斷刑事處罰強化和改革法案之后，對違反《謝爾曼法》（Sherman Act）的公司處以1000萬美元至1億美元的最高刑事罰款，使得反壟斷罰款成為美國刑法中最嚴厲的一項。該法案還將最高個人罰款從35萬美元提高到100萬美元。美國對違法壟斷行為設立了相對嚴厲的刑事責任，其責任主體包括公司和個人。在實踐中，刑事責任也被頻繁運用。根據美國《謝爾曼》第1條和第2條和相關判例規定，如果主體是公司，可依法按照下面所列的最大數額罰款：（1）違法者非法收入的兩倍；或（2）受害者損失的兩倍，最高不超過一億美金。如果主體是個人，則可判處6個月至10年的監禁，并處下列相對較大數額的罰金：（1）違法者非法收入的兩倍；或（2）受害者損失的兩倍，最高不超過一千萬美金。

本文認為，中國的反壟斷制度嚴重缺乏關于個人責任的規定。《反壟斷法》所規定的民事罰金太過輕微，使違法成本過低。本文認為認為中國的反壟斷法應該加入對高管或董事的個人責任。在《反壟斷法》中，確實沒有規定與非法壟斷行為直接關聯的個人責任，只有在第54條，對“濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執法過程中知悉的商業秘密”的反壟斷執法機構工作人員規定了相應的刑事責任，但這并不是美國在反壟斷領域直接的刑事責任，而是類似于玩忽職守罪等刑法上的罪名。在美國，有很多學者認為個人責任的重要性要遠遠超過公司，因為真正決定采取違法壟斷行為的是公司的董事和高管，而非一般的股東。讓公司作為一個整體承擔責任，會使得很多無辜的股東為董事和高管的過錯買單。

本文同意很多學者對于加大反壟斷懲罰力度的觀點。通過完善《反壟斷法》下的私人行動的制度，提供刑事責任、民事責任和對高管人員取消資格的處罰，可以加強對違法行為的威懾、偵查的有效性，同時也提高了豁免制度的有效性。但是，本文認為在“行政權力濫用”條款和相關執法機構的合作分工制度沒有完善的情況下，貿然加重對反壟斷行為的處罰會對保護市場環境適得其反，具體而言，理由有如下幾點：

首先，由于反壟斷案件的復雜性，偵查和起訴是非常困難和昂貴的。嚴厲的懲罰似乎是最有效的阻止違法行為的方法。同時，由于受到嚴厲處罰的恐懼，人們會有更多的動機自愿參加豁免項目。如前所述，在反壟斷案件中，寬大處理程序的作用是非常強大的。

其次，本文認為基于舉證困難的原因而放棄設立刑事責任是錯誤的。首先，無論在犯罪意圖上證明的難度如何，反壟斷的犯罪在道德層面確實有被抨擊的必要，即非法壟斷行為確實可以被認為是不道德的。刑事審判反映了更強烈的社會譴責，這不能民事懲罰來代替，無論罰金的多少。另一方面，正因為涉及非法壟斷行為的案件在偵查和起訴都有著重重困難，立法者就更有理由對違法者在法律責任中進行威懾。

同時，從國際社會的全球視野來看，將反壟斷行為定為刑事犯罪可以加強國際合作。美國在反托拉斯法領域的實踐經歷說明了這一點。隨著全球范圍內的反托拉斯法的盛行，美國在該領域檢控方面的成功，以及所獲得的判決的收效，已經引起了世界各地在美營業的企業的董事高管的高度重視。因此，將刑事犯罪加入反壟斷制的制裁手段中，還可能進一步使中國的反壟斷制度與全球反壟斷執法努力相一致。

最后，在刑事責任、民事罰款和一般行政處罰之外，《反壟斷法》也可以學習美國相關制度，考慮納入其他更有效和有針對性的處罰方式，如取消在企業中的職位與資格，這對高級管理人員尤其有效。

注釋：

《反壟斷法》第七章.

陳少華.中美反壟斷法比較研究.法學研究·法制博覽.2013，5（中）.149.

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