區域普通高中發展結構布局調整的探索與思考

鄧云鋒

高中教育是連接九年義務教育和高等教育的重要紐帶，在國民教育體系中具有承上啟下的重要作用，是建設創新型國家的重要支撐。研究表明，高中教育不僅能顯著提高長期布勺儀收入，也會為社會創造極大的外部性收益（如更低的犯罪率、更高的創新能力）。高中階段也是學生個性形成、自主發展的關鍵時期，是學生形成世界觀、人生觀和價值觀的關鍵時期，為學生適應社會生活、高等教育和職業發展做好準備，培養學生面向未來的技能。

黨的十八大以來，我國高中教育取得了較大發展，辦學規模不斷擴大，2016年全國高中階段教育毛人學率達87.5%。學校條件逐步改善，教育質量穩步提升，普及水平不斷提高。但是，我國普通高中發展仍存在一些結構失衡和布局失調問題，如辦學特色不明顯、管理體制和辦學體制僵化、培養的學生缺乏個性和創新精神與能力等。為實現黨的十九大提出的普及高中階段教育的目標、落實立德樹人根本任務、培養擔當民族復興大任的時代新人、加快實現教育現代化和建設教育強國的任務，迫切需要在區域層面推進普通高中結構和布局調整。

管理體制：由“兩級管理”向“一級管理”過渡

當前，我國高中教育管理普遍存在市、區兩級部門交叉管理的現象，市、區兩級政府的責任分擔和工作關系不明確，損傷了市、區兩級的積極性?？尚械母母锼悸肥菍^管理的普通高中整建制移交市教育局管理，由市教育管理部門統一辦學管理，承擔普通高中發展的主體責任，發揮市級政府統籌教育資源的優勢。

比如，2015年山東省日照市在主城區探索實行 “一級管理”體制改革，將普通高中由原來的市、區兩級管理變為市一級管理。這項管理主體的改革，明確了市區兩級政府的責任分擔，厘清了工作關系，避免了工作交叉，形成了工作合力，發揮了市區兩級政府各自優勢。

辦學權限：由“統一管理”走向“自主發展”

引導普通高中由“統一管理”走向“自主發展”，賦予學校更大辦學自主權。普通高中階段教育的專業性、教育任務與內容的變化性和復雜性，客觀上要求學校擁有更大的辦學自主權。同時，自主辦學也是促進高中學校多樣化、特色化發展的重要基礎。要落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“管辦評分離”要求，改善教育管理機構的職能，擴大學校自主空間，給予普通高中校長在教師聘用、課程設置、教材選用、經費使用、教學改革、招生錄取等方面的自主決定權。在此基礎上，由學校自主設計教育教學改革的方式和策略，制定學校發展規劃。

2014年12月，山東省委辦公廳、省政府辦公廳下發《關于推進基礎教育綜合改革的意見》（以下簡稱《意見》），省教育廳和省直有關部門印發了20余個配套文件?！兑庖姟诽岢鲆M一步簡政放權，實行管理權限清單、負面清單制度，規范辦學行為，保障校園安全，全面落實校長負責制。目前，山東高中學校已經基本完成章程制定任務，辦學自主權的改革工作已在多市順利推開。在全省范圍推進了高中校長“職級制”改革，擴大了校長在副校長提名、中層干部聘任、教師聘任等方面的用人權。青島市印發了《青島市中小學校管理辦法》，保證了各中小學的辦學自主權，在課程開發、校章制定、人事任免、財政預算支出等方面放權于學校。濰坊市列出了學校自主管理的5大類34項清單目錄，以清單方式對學校職責權限予以明確。

培養模式：從“干校一面”轉向“特色發展”

長期以來，普通高中教育片面追求升學率，忽視學生的全面和個性發展，導致學校缺乏辦學特色，同質化現象嚴重。學校特色辦學體現在辦學理念、管理模式、辦學體制、辦學模式、培養模式、學校課程、教育環境、評價方式等多個維度。學校特色辦學必須以尊重教育規律和學生身心發展規律為前提，以滿足學生多元學習需要、提高學生核心素養為目標。

高中教育應該是一種選擇性教育而不是篩選性教育。普通高中特色發展的核心是多樣化課程。高中學生可以根據自己的學科興趣和生涯規劃選擇不同的考試科目。打破原有行政班劃分，合理確定必修、選修課程比例，增強課程的選擇性，實行選課走班、學分制和導師制成為必然選擇。

比如，浙江省深化普通高中課程改革方案提出：必修課沒有全省統一課表、實行彈性學制和學時、按學分收費，以課程特色彰顯學校特色。鄭州市自2013年起，通過在普通高中開設多樣性選擇課程，合作建立生源基地，實現高中與大學專業性、學術性課程的銜接，實現與大學拔尖創新人才培養的銜接。建立高中與大學之間有效銜接也是國外優秀高中的普遍做法。法國自2010年起以“探索課程”取代“定向課程”，對學生進行個性化培養，所有學生可以享受個別輔導。

評價機制：從“升學主導”到“學生健康發展主導”

以升學為主導的功利價值成為許多人衡量高中教育質量的關鍵指標。當前的普通高中教育改革，迫切需要改變把高考成績作為學校教育的終極目標和唯一評價標準的做法，因為這樣既難以滿足學生個性化發展的要求，又難以滿足社會對多層次創新人才的需求。教育部2017年頒布了新修訂的普通高中課程方案和課程標準，是全面深化普通高中課程改革的重要契機。隨著2014年第一批和2017年第二批高考綜合改革的啟動，到了弱化考試機制對高中學校評價導向作用的時候，從對知識接受的評價轉向“以學習者為中心”的注重學生核心素養的評價，并通過探究式學習、實踐式學習、合作學習，加強對學生創新精神和創新能力的培養。

韓國自2013年開始的學生快樂指數調查，主要考察學生對學校生活的滿意度，更多考慮學生在學習過程中的感受。2011年起，新加坡開始實施價值觀導向的全面教育。芬蘭也注意發揮評價的激勵作用而不是選拔作用，激勵后進者，重視學生不同階段發展差異的評價。

注重評價過程，不僅包括智力因素評價，還關注對學生學習動機、情感方面的評價。評價方式多元，不僅是考試，還有論文、實驗等多種形式。

比如，芬蘭高中非常注重外語和體育教學，順應國家對國際化人才的需求，保證學生擁有健康的體魄和競爭意識、冒險精神。參加多樣化的社團和課外活動，幫助學生形成自我管理、自我教育、自我發展、自我約束的基本素質，并提高領導能力、工作能力以及創新能力等。與之相配套的輔導員制度、學生顧問制度、自我管理制度和學生會制度，加強了學生之間、學校與學生之間的交流和溝通。這些都值得我們借鑒。

辦學體制：從公辦為主轉向多元發展

普通高中教育還需要從辦學體制改革層面尋求突破，鼓勵和扶持一批高水平的民辦普通高中，形成公辦民辦共同發展的多元辦學格局。但是，發展民辦普通高中已經不再是為了緩解教育經費不足問題，而是通過民辦學校與公辦學校的共同發展，試行公辦學校聯合辦學、民辦校托管公辦校、委托管理、中外合作辦學項目等，增強學校辦學活力，擴大優質教育資源，提高學校辦學質量。

為推進民辦普通高中的改革和發展，在《山東省中長期教育改革和發展規劃綱要（2011-2020年）》中提出要推進普通高中辦學體制多元化，形成公辦與民辦普通高中教育共同發展的辦學格局。2014年，山東省委辦公廳、省政府辦公廳《關于推進基礎教育綜合改革的意見》提出，要鼓勵社會力量辦學，支持社會力量采取公建民營、民辦公助、混合股份等形式舉辦中小學。鼓勵社會力量與公辦學校建立學校聯盟，支持名校辦分校、優質學校托管薄弱學校。目前，山東省民辦普通高中達到162所，在校生22.32萬，分別占全省高中總數和在校生總數的27.37%、13.49%，一大批優質的民辦高中脫穎而出。

教育投入：從“超大班額”到“適度規?！?/p>

近年來，全國許勃也區出現了普通高中局部發展不均衡的現象，“超級中學”和“超大班額，”現象比較突出。例如，2014年前，山東普通高中大校額、大班額問題相當普遍、非常突出，全省17個市都不同程度存在，11個市存在超大班額問題，萬人以上高中比較常見。

要解決“超級中學”和“超大班額”現象，一方面需要科學規劃普通高中的規模布局，尤其要對市級管理范圍內的普通高中規模布局重新進行規劃。另一方面從微觀層面看，要明確辦學標準、叫停違反規定的跨區域招生、規范收費，斬斷學校大規模擴張背后的經濟鏈條，保障優質資源在區域、城鄉和學校間得到公平分配。2015年山東省啟動消除普通高中大班額工程，突破“人、地、錢”關鍵因素，化解存量，控制增量，到2017年底全省共完成投資315億元，新建、改擴建學校201所，新增學位29.7萬個，新增教師1.1萬名，相當于為全省580所普通高中平均增加19名教師，大班額比例由2014年的74%下降到26%，下降48個百分點，起始年級基本消除了大班額。規劃到2020年，全省共投資383.73億元，新建、改擴建普通高中324所，新增學位23.44萬個。2014年12月，山東省委辦公廳、省政府辦公廳下發的《關于推進基礎教育綜合改革的意見》提出，新建高中要嚴格控制超大規模普通高中學校，新建普通高中規模不得超過60個班。2018年全面消除50人以上普通高中大班額，建立健全大班額監測和長效防控機制。到2020年，所有普通高中實現辦學條件標準化。

此外，全國普通高中負債現象嚴重，經費短缺成為當前制約普通高中發展的一大瓶頸。加大財政投入是完善普通高中經費保障機制的核心環節。各省級人民政府要科學核算高中教育辦學成本，合理確定各級財政的經費分擔比例，逐步提高高中階段教育占財政性教育經費的比重，提高普通高中的生均撥款標準和生均公用經費標準，確保學?；窘ㄔO、教學儀器設施設備和教職工工資等經費投入。以山東省為例，山東省普通高中生均公共財政預算教育事業費支出從2010年的5077元提高到2016年的12546元，翻了一番；公用經費支出從2010年的1071元提高到2016年的2711元，提高1.5倍。在不斷增加教育財政性經費的同時，積極拓寬經費來源，鼓勵行業、企業等社會力量參與公辦高中辦學。

教育結構：從“普職孤立”走向“相互融通”

長期以來，高等教育、普通高中教育、職業教育之間相互隔離，人才培養“單打獨斗”“各自為戰”，沒有充分利用各自優勢實現不同學段、不同類型教育的貫通培養，導致具備綜合素質的創新型、實用型、復合型人才缺乏。迫切需要優化高中階段教育結構，統籌普通高中教育和中等職業教育協調發展，提高中等職業教育招生比例，使普職招生規模大體相當。更為有效的機制是建立普通高中與中職統一招生平臺，建立普通高中與中職合作機制，實現課程互選、學分互認、資源互通。

山東省在保證高中階段普職比例大體相當的基礎上，重點在人才融合培養上下功夫。早在2013年，山東制定下發了《關于開展普通高中與中等職業學校學分互認學籍互轉試點工作的通知》，在青島、濰坊、德州開展為期3年的普高與中職學分互認、學籍互轉試點工作，建立起普職溝通、合作共贏的教育體系。為進一步加強推進人才貫通培養工作，2014年12月省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于推進基礎教育綜合改革的意見》提出：實施高等學校和高中階段學校聯合育人計劃，支持本科高校與高中階段學校聯合開發課程、共建共享教育資源；支持高職高專學校與普通高中探索“2+1”人才培養模式，普通高中學生完成高中兩年課程學習后，可在第三學年選修職業技術類課程，有效促進了普職融通的深度和廣度。

為了在世界范圍內新一輪科技革命和產業革命中搶占先機，各國幾乎都制訂了面向未來的創新人才培養計劃，把目光放在下一代尖端人才培養爭奪上。普通高中階段教育改革起著至關重要的作用，高中階段教育改革必須緊跟時代發展潮流和世界科技發展前沿，為“培養造就一大批具有國際水平的戰略科技人才、科技領軍人才、青年科技人才和高水平創新團隊”打好基礎。