特種設備安全監管新模式：多中心治理

郝素利

(中國礦業大學(北京)管理學院，北京　100083)

公共安全是國家安全和社會穩定的基礎，一直以來，中國都高度重視公共安全，十八大更是把“建立健全公共安全體系”作為新社會治理體制的核心任務之一；特種設備是關系到生命安全、危險性較大的鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機械、客運索道、大型游樂設施、廠(場)內機動車輛八大類設備，由特種設備的種類及其應用可以看出，特種設備安全涉及社會及公民的日常安全，屬于公共安全，因此，特種設備安全體系建設也是公共安全治理的關鍵部分。特種設備安全問題在政府、企業、社會的公共努力下得到了很好的解決，但其事故率和死亡率較工業發達國家還有一定的差距，且特種設備事故除造成經濟損失和人員傷亡外,事故的社會影響更是巨大[1-6]。 比如46漳州 PX項目爆炸事故、1122青島管道爆炸事故、726荊州電梯吞人事故等，引起了社會的廣泛關注；另一方面，特種設備的數量也在逐年增加，2015年底，特種設備的數量已達1100.13萬臺，且該數量還以每年10%的速度繼續增加；因此，特種設備安全問題依然嚴峻，特種設備安全監管是保障特種設備安全的有效手段，如何改進監管的方式，提高監管效率是特種設備安全監管亟待解決的問題，本文基于以上實際問題，借鑒國外的監管經驗，綜合運用多中心治理理論及回應性監管理論構建特種設備安全監管的新模式，為提高監管效率和效果提供參考。

1　多中心治理理論

1.1　多中心治理理論的產生

多中心理論起源于邁克爾博蘭尼的“多中心”的概念，是印第安納大學的埃莉諾奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)與文森特奧斯特羅姆(Vincent Ostrom)夫婦在深入研究和反復試驗中提出的,其將多中心治理定義為針對某一控制和責任領域有多個監管者進行交叉控制,并在都市區政府組織:理論研究中指出，多中心鼓勵公民參與，促進政府和公民共同進行公共服務供給，并以社區警務為例進行了說明,她的研究對象還涉及地下水、山林草場、灌溉系統，范圍包括美國、中國、日本、俄羅斯，多年來,奧斯特羅姆在多中心和聯合生產方面的開創性工作得到了政治、經濟、公共行政多方學者的肯定。多中心治理理論不僅可以應用在政治、經濟、法律等領域，亦可在其他競爭性市場經濟、 公共經濟、科學探究、治理體制、國際秩序模型等方面進行應用[7-10]。

1.2　多中心治理在中國的應用

(1)多中心治理理論在中國的發展及應用。1995年以來，奧斯特羅姆的思想開始在中國進行傳播，主要包括多中心治理理論的主要思想、理論基礎、主要原理、實踐意義及在中國應用的可行性及限制等方面。比如，蔡紹洪等對奧斯特羅姆自主治理理論的主要思想和實踐的意義進行了分析[11]；張瑜分析了多中心治理理論中國化的問題，給出了多中心治理理論的優勢以及在中國應用的局限[12]；毛壽龍更是翻譯了制度分析與公共政策的系列叢書，以上研究為奧斯特羅姆思想及理論在中國的發展及應用奠定了基礎。

近年來，多中心治理理論也逐漸被國內的許多學者所關注，主要應用在中國公共自然資源、城市治理、公共服務及政府監管等領域。侯艷鵬對奧斯特羅姆的多中心治理理論在公共池塘資源中的應用進行了探索[13],楊堅楨在中國城市治理中提出多中心治理的理念[14]；丁煌等從多中心治理視角分析了提升地方政府公共政策執行力方法[15]；劉建軍等分析了多中心治理視角下的城市基層治理[16]；汪澤波等對多中心治理理論視角下京津冀區域環境協同治理進行了探索[17]；董君怡以W市公共自行車服務為例對多中心治理視角下城市公共服務供給進行了研究[18]；李曉龍對多中心治理視角下中國環境治理體系的變遷與重構進行了研究[19]；茍歡以N市J區政府購買居家養老服務為例，提出了多中心治理視角下公共服務的供給機制[20]；金玲以淘寶為例對網絡平臺的多中心監管模式進行了研究，對相關監管主體職責進行了分析[21]；李洪佳研究了生態文明建設的多中心治理模式，界定了多中心治理的內容[22]；李松林等基于多元共治模式的思想構建了中國非營利組織監管機制[23]；多中心治理理論在中國各領域應用的探索，為多中心理論在中國的應用方面奠定了基礎，也為其應用在特種設備安全監管上提供了參考。

(2)從多中心治理到多元共治。多中心理論在政府治理上的應用也隨著政府簡政放權的改革而逐漸深入，近年來學者們分別在環境管理、社會管理、大學、非營利組織監管等方面開展了多元共治模式的思考,并取得了一定的成果。其中李平原對多元共治的三個主體政府、市場、社會進行了分析，并給出了其在中國應用的問題[24]，譚曉輝等構建了一個由政府、社會組織、公民組織三個主體組成的社會管理組織結構,為社會管理改革的順利開展提供參考[25]；陳金圣在中國大學治理方面提出了多元共治的思想，并給出了自己的建議[26]；張緊跟等將多元共治思想應用在中國環境治理中，并提出了中國的環境治理應從行政治理向多元共治邁進[27]；侯春飛在中國非營利組織監管問題分析的基礎上，提出了政府主導下的多元共治模式來開展中國非營利組織的監管。以上研究是多中心治理理論在中國公共事業及其監管中的應用，從多中心治理發展到多元共治的監管模式，為特種設備安全多元共治模式構建奠定了基礎。

1.3　多中心治理與回應性監管

回應性監管理論是1992年由美國和澳大利亞兩位學者伊恩·艾爾斯和約翰·布雷斯威特最早提出的，該理論是在20世紀60—70年代西方國家在職業安全健康、環境保護等方面監管過度,新民主主義強烈要求放松監管的背景下提出的。 回應性監管的回應性體現在監管者應依據被監管對象的反應，給出有針對性的監管措施，因此提出了監管金字塔理論。 隨著回應性監管理論的不斷發展和完善，甘寧漢姆和格拉博斯基提出了聰明監管，該理論將傳統平面的金字塔進化為立體金字塔，將監管主體從一元的政府監管擴展到政府監管、企業自我監管和第三方監管三個方面的監管[29]，立體金字塔體現了政府與非政府的合作,與多中心治理的思想不謀而合，因此本文運用多元共治的思想，結合回應性監管的主要理念和手段，設計特種設備安全多中心治理模式。

2　特種設備安全監管現狀、問題及發展趨勢

2.1　特種設備安全監管現狀

隨著中國經濟社會的快速發展，特種設備的數量也進步神速，近十年來，更是以每年10%的速度增加。通過政府、企業、社會的共同努力，特種設備安全情況有了一定的改善，特種設備安全事故率逐年遞減，萬臺設備死亡人數從2005年的0.97下降到2015年的0.36，但從全球來看,中國特種設備的安全狀況仍然存在差距，以韓國為例，韓國2011—2014年平均萬臺電梯事故率、死亡率分別約為2.043、0.148，中國2011—2014年平均萬臺電梯事故率、死亡率分別約為0.208、0.153，從以上數據可以看出，中國特種設備安全狀況還有待于進一步提高。

為了提高監管效率和效果，政府組織研究提出了動態監管、風險監管、分類監管等監管方法，并在全國開展試點及應用工作，對提高監管效率和效果起到重要作用。

2.2　特種設備安全監管存在的問題

特種設備安全在政府和企業的共同努力下取得了一定的效果，同時政府監管的效率與效果也得到了很好的提升,但隨著經濟與社會的發展，特種設備的安全監管依然存在著一些與經濟和社會不適應的現象。 具體表現為以下幾個方面:第一，監管的理論基礎依然是管制經濟學理論，其策略主要是理論技術規范、強制標準、資格審查等,而經西方國家驗證，管制經濟學理論在社會監管上有其局限性，會導致政府的過度監管,進而影響監管效率和效果；第二，監管的主體單一，主要是政府監管，其主要手段是頒布行政命令,這種范式下將監管機構和企業割裂開來，政府是監管者，企業則為被監管者,忽略了企業自我監管的重要性。總之，這種狹義的政府監管模式導致了政府在特種設備安全上的過度監管，其結果就是企業主體責任難以落實,第三方(行業協會、專業機構、社會公眾)的作用沒有有效發揮，另一方面，由于權責對等,過度的監管也導致了過度的追責，湖北荊州電梯事故的追責就是最好的例子。 因此，目前迫切需要建立特種設備安全監管的新模式，充分調動企業的積極性，實現企業的自我監管，建立第三方監管的動力機制，開展全方位的多中心治理模式，也即多元共治模式。

2.3　特種設備安全監管的發展趨勢

2016年5月，國務院印發《2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點》(國發201630號)，對簡政放權、放管結合、優化服務改革工作做出明確部署[31]。2016年3月，國家特種設備局發布了《特種設備安全監管改革頂層設計方案》，簡稱“頂層設計方案”,頂層設計方案的基本原則中明確提出要堅持多元共治，發揮特種設備安全各相關方作用，形成企業落實主體責任、屬地政府統一領導、監管部門依法履職、檢驗機構技術支撐、行業協會自律服務、社會公眾監督參與的多元共治工作格局。以上文件的發布，為特種設備監管的改革指明了方向，也為多中心治理理論在特種設備安全治理中的應用提供了土壤。

由此可見，開展特種設備安全多元共治模式研究，建立多元共治工作格局，是經濟社會發展的需要，也是監管理論發展的需要，更是政府監管的需要，因此，本文綜合運用多中心治理理論和回應性監管理論，構建特種設備安全監管多中心治理模式。

3　特種設備安全多元共治模式框架

3.1　多中心治理結構

特種設備使用單位安全監管模式按照政府在特種設備安全治理中的角色及作用，可以分為政府主導模式、協同合作模式和平等開放模式(見圖1)。 政府主導模式主要是由國家行政機構負責制定特種設備安全治理制度的制定、監督制度的實施，政府作為多元共治的核心；協同合作模式的核心思想是面對特種設備安全中存在的問題，特種設備安全相關主體應采用協同合作的模式共同解決，其主要體現在主體間的關系不再是命令與被命令，管制與被管制的模式，而是一種相互協作的關系；平等開放模式則強調在特種設備安全治理中，政府、企業、社會的相關主體相互獨立，其主體地位是平等的、無差別的,各相關主體直接向社會提供特種設備安全服務。

圖1　安全監管多元共治模式結構劃分

(1)政府主導的多元共治結構。雖然特種設備安全多元共治模式的主體包括了政府、市場和社會等主體，但各主體在特種設備安全治理中的重要性權重卻各不相同,就當前形勢來看，政府在特種設備安全中具有相對優勢，其具有調動社會資源的能力和動力；政府主導的多元共治結構就是借助政府的權威和力量的先天優勢，以政府為核心，在一定集權的基礎上，與市場、社會的相關主體進行合理分權，優化特種設備安全治理中的權利結構，逐漸提高起自治能力；建立各相關主體的問責體系和激勵機制，積極鼓勵引導市場和社會的相關主體共同參與特種設備安全治理，實現以政府監管為主，市場、社會監管為輔的全方位的“大監管”模式，各主體發揮其職責，共同保障特種設備的安全。

(2)平等開放的多元共治結構。平等開放的特種設備多元共治結構強調“平等”和“開放”，是最接近奧斯特羅姆在公共池塘治理實驗中的方式，主要是實現自我治理。在這種模式下，政府、市場和社會三個主體可以平等的、自主的、無差別的進行治理，主體之間不存在以那個主體為主的服從與主導的關系，該模式可以最大限度地提高各主體的積極性，提高治理效率，但也可能因缺乏政府監管而導致治理的無序，進而衍生出一些負面問題。

(3)協同合作的多元共治結構。協同合作結構是政府主導和平等開放結構的中間結構，其強調在整個特種設備安全治理的復雜系統內，通過各子系統之間的有效耦合，產生協同效應，實現1+1>2的效果。就特種設備安全治理而言，通過政府、市場與社會的合作可以實現多贏的效果，比如：特種設備保險制度，政府制定特種設備投保制度，企業可以通過保險的形式轉移風險，保險公司可以通過提供保險的形式得到保費，政府也引入了保險公司這個監管主體，共同監管企業，三方共同努力致使特種設備安全狀況的提高就是其協同效應的體現。

3.2　特種設備安全多元共治模式框架

依據各多元共治結構的優缺點，結合中國特種設備安全及監管現狀，本文選擇政府主導的多元共治結構。從特種設備安全治理的動因、參與和活動兩個方面構建特種設備安全政府主導多元共治模式框架，如表1所示。

表1　政府主導模式的運作方式

3.3　特種設備安全多元共治模式設計

本文綜合運用多中心治理理論和回應性監管理論，依據中國特種設備安全監管的現狀及特點，設計以政府為主導的特種設備安全多元共治模式。橫向上，在監管主體上從傳統的一元政府監管向以政府為主導，市場、社會共同參與大監管進行過度；縱向上，監管手段從政府管制向多元共治、企業自我監管過度。政府可以依據特種設備的安全風險狀況及其企業的自我管理能力分類監管的方式，安全風險低且自我管理能力良好的企業可以采用自我監管的形式，自我監管形式不足的情況下可以采用網絡型監管方式，如果網絡監管方式依然不能滿足監管要求，則采用增強型網絡監管形式，并且政府要注重企業的回應，依據企業的反饋結果對監管方式進行調整，比如，有些企業在網絡型監管模式下，但其積極降低特種設備安全風險，加強特種設備安全管理體系建設，達到自我監管的要求時，動態調整其監管策略。當然其監管策略不僅僅包括傳統的政府監管的強度，還包括橫向主體聯合情況，針對不同監管對象，在縱向上有其監管形式，在橫向上設計其監管主體這樣的合作伙伴關系，實現從傳統的政府監管到多元動態監管的轉變。特種設備安全監管多中心治理模式框架如圖2所示。

圖2　特種設備安全多中心治理模式框架

在總體模式下，本文進一步給出了特種設備安全監管主體之間的關系，即橫向合作關系，首先特種設備安全監管的主體包括政府、市場和社會，其中政府包括：監管部門、屬地政府和行業主管部門三個主體；市場包括：特種設備使用單位、合作伙伴、銀行、保險等市場主體；社會包括：社會公眾和社會組織，而社會組織又包括檢驗機構和行業協會。目前檢驗機構和行業協會還隸屬于政府的技術及服務支撐機構，但隨著簡政放權、政府機構改革等政策措施的實施，行業協會已經逐漸脫離政府，檢驗機構也在不斷探索向社會組織發展，因此，本文以此為基礎，將檢驗機構和行業協會放入社會監管中的社會組織，具體的特種設備安全多元共治模式如圖3所示。

圖3　特種設備安全監管主體間關系圖

4　特種設備安全監管主體職責及實施建議

在特種設備安全多元共治模式總體框架下，從政府、市場、社會三個方面對其職責進行分析，進而給出了特種設備安全監管多元共治模式的實施建議。

4.1　政府監管主體及其職責權責

政府監管主體由縱向層次性的監管架構構成，以其在監管中的作用不同分為國家級、省市級及縣級的監管，具體的監管主體及其相關關系如圖4所示。

在特種設備安全多元共治模式中，政府部門以其自身優勢在多元共治主體中占主導地位,雖然是主導地位，但并不代表政府部門要像傳統監管模式下進行全面監管，而是要做好設計者、協調者、引導者、培育者。 設計者是政府做好特種設備安全治理的頂層設計，從全局角度出發對特種設備安全治理的組織、法律、制度、發展戰略等做出全面部署；協調者是政府要做好外部協調和內部協調，所謂的外部協調是特種設備監管系統與其他部委和主管部門之間的協調,針對特種設備安全治理的法律、制度和政策進行協調，保障整個特種設備安全多元共治架構的有效運行；內部協調是協調特種設備多元共治相關主體，使多元共治框架內相關主體相互溝通相互協調；引導者是政府以政策、制度為主要工具，監督政策和制

圖4　特種設備安全政府監管主體及其關系圖

度的公正實施，有效引導市場、社會的相關主體積極參加特種設備安全的治理；培育者是政府的主要職責之一，目前多元共治的架構還沒形成，社會組織的發展還不夠完善，而社會組織的作用是政府、市場和其他主體所無法替代的，因此需要政府在管理、技術、資金、人才等方面對其予以適當的扶持和幫助。

4.2　市場主體的權責

特種設備安全的市場主體包括特種設備設計、制造、安全、使用等特種設備全生命周期的相關單位，包括特種設備設計/生產/使用單位、供應商、客戶、保險、融資等機構，其相關主體之間的關系如圖5所示。

圖5　特種設備安全市場主體及其關系

市場主體是特種設備多元共治中最龐大的主體，也是特種設備安全監管的關鍵主體，雖然外部監管對特種設備安全具有至關重要的作用，但內部管理，自我管理才是提高特種設備安全的根本，市場作為一個舞臺，各主體在此舞臺上扮演自己的角色，互相競爭、相互合作、相互牽制，政府制定相關政策，而各主體以市場之手，進行自我治理。

4.3　社會組織主體的權責

特種設備安全治理的社會組織包括特種設備檢驗機構、特種設備相關協會等，是特種設備安全的關鍵部門，尤其是特種設備檢驗機構，其承擔著政府的技術監管的職責，是特種設備安全的偵察者、發現者和控制著。因此特種設備安全治理的社會組織主體作為政府、市場、公眾三者間溝通橋梁，是特種設備安全監管中的關鍵組織。相關主體及其之間的關系如圖6所示：

圖6　特種設備安全社會主體及其關系

隨著檢驗機構改革的不斷推進，檢驗機構從政府附屬機構中逐漸剝離，向社會組織方向發展，而特種設備檢驗是特種設備安全的重要保障，是政府監管的重要技術支撐，是特種設備安全治理的主要環節；而特種設備行業協會也為企業和社會提供技術服務；因此，社會主體的主要職責主要包括：第一，宣傳、教育、培訓，通過開展特種設備安全知識的宣傳以及針對相關人員開展培訓的形式，提高企業和社會的特種設備安全意識；第二，技術支持，特種設備檢驗是政府監管的技術支持，是政府監管的基礎，另一方面，特種設備檢驗機構和行業協會可以利用其專業技術優勢為政府提供專業信息和決策咨詢。第三，溝通協調，特種設備檢驗機構和行業協會可以協助政府化解社會利益的對立與沖突；第四，整合資源，充分發揮社會組織靈活性、機動性的特點，針對于特種設備安全的某個問題，可以聯合社會各界的力量，共同攻克難題。第五，制度制定和實施特種設備安全社會組織還能積極影響特種設備安全管理制度的制定與實施。

另一方面，從全世界范圍來看，公眾參與公共事務的治理已然成為一種趨勢。就特種設備安全而言，由于其種類和用途，特種設備分布在各個角落，人民隨處可以看到或者用到特種設備(比如，電梯、大型游樂設施等)，充分調動社會公眾的積極性，讓社會公眾參與監管，由于社會公眾的數量優勢以及目前發達的通訊方式，可以大大提高特種設備安全監管的效率。由于目前還存在硬件和軟件方面的不足，在硬件上特種設備安全監管大平臺還未形成，軟件上特種設備社會監管的制度、社會公眾安全監管意識上等都還存在很大不足，因此，要實現社會公眾監管，首先要做到以下幾點：第一，培育社會公眾的特種設備安全意識。意識決定行動，應將特種設備安全的基礎知識和理念傳輸給公眾，讓其扎根腦海中，為其監管行動提供保障；第二，加強硬件建設，建立合法、便捷的信息傳遞渠道，為社會公眾檢舉、控告、投訴提供平臺；第三，建立健全社會公眾的維權機制，維護社會公眾的公共安全權益。

4.4　特種設備安全監管多元共治模式實施建議

特種設備安全與公共安全密切相關，使用過程中容易發生事故，從而導致人身傷害和財產損失。本文依據國家行政改革的思想，結合特種設備安全管理現狀，運用多中心理論及回應性監管理論提出特種設備安全多元共治模式，并結合目前構建特種設備多元共治構建存在的問題，給出以下結論和建議。

(1)做好政府職責。在特種設備多元共治模式的初期，政府應采用管放結合，多方下手做好其設計者、協調者、引導者、培育者的職責。特種設備安全局應結合國家的宏觀政策及特種設備安全現狀，把握特種設備安全發展方向、戰略，做好頭腦的作用，從全局出發，構建特種設備安全多元共治架構，并推動其實施。

(2)建立特種設備安全多元共治制度體系。梳理特種設備法律法規體系，依據多元共治模式框架，綜合運用IDA制度體系框架，構建特種設備制度體系框架，在總體制度體系框架下，梳理各個法律、法規、標準及制度，對其進行修改、完善、清理，首先在制度體系上向多元共治模式靠攏。

(3)做好特種設備安全多元共治模式的推動者和支持者。在制度體系構建的基礎上，由于中國目前社會組織發展還不成熟，特種設備檢驗機構改革、特種設備相關協會的機制改革等還有待于進一步完善，因此，在多元共治初期，政府應給予相關主體在政策、資金、技術、人才等方面的支持，培育起發展壯大，為多元共治模式的事實奠定基礎。

(4)監管手段多樣化。綜合運用回應性監管理論的思想和工具，依據企業的回應，采用分類監管的策略，并階段性地分析企業的特種設備安全情況和安全管理體系建設情況，動態地制定監管策略，充分調動企業的積極性。另外在懲罰性監管的基礎上，注重積極性監管，對表現積極的企業給予名譽上和實質上的獎勵，引導企業向自我監管的方向發展。在不同的監管策略中，應分析其監管主體以及各主體在該監管策略中的職責，調動社會和市場的積極性，充分實現多主體、全方位、多層次的立體監管模式。