歐盟地平線2020計劃管理模式及對中國重點研發計劃的啟示

南　方，楊　云,周小林，任孝平，2，董克勤，王淵奇

(1.科技部科技評估中心，北京　100081；2.中國計量科學研究院，北京　100029；3.中國科學技術交流中心，北京　100045)

2013年12月，歐盟委員會為了更好地適應當前的社會變化和需求，啟動了新一期研發和創新計劃——“地平線2020”計劃(Horizon 2020，以下簡稱“地平線計劃”)。該計劃是迄今為止歐洲最大的研發計劃，其整合了包括原第七框架計劃(Framework Programme 7)在內的3項歐盟計劃，用以全面支持歐洲的科研與發展、企業競爭力和產學研合作[1]。

歐盟委員會對地平線計劃開展年度監測，并于2016年完成了針對該計劃的中期評估。評估結果顯示：歐盟對地平線計劃持肯定態度，同時指出地平線計劃具有宏大的目標、明晰的結構、高效的管理模式以及不可替代的作用[1]。地平線計劃自設立起就引起科研人員的高度關注，各國學者開展了關于地平線計劃的設立背景、經費管理、政策法規以及對個別領域項目分析的相關研究。Galsworthy等[2]認為，地平線計劃在促進創新、鼓勵公共私營伙伴關系發展和吸引中小型企業等方面發揮了積極作用。但是，地平線計劃在資助領域和國別的選擇等方面還有待提高，例如，地平線計劃缺少對東歐國家的資助。Alison[3]認為，地平線計劃資助政策的變化會嚴重影響以色列高校和科研院所的申報。總的來說，國外學者對地平線計劃的前景喜憂參半，國內學者對地平線計劃的研究則主要集中在對該計劃的介紹和政策研究方面[4-8]。由于地平線計劃規模過大，目前國內外學者均未開展全面而系統的研究。

本文全面總結了地平線計劃執行近三年的基本情況，并在此基礎上結合我國科技計劃管理的特點，深入研究了地平線計劃下各類工作機制與管理措施，以期為國內重點研發計劃等科技計劃的實施和管理提供決策參考意見。

1　地平線計劃的目標

地平線計劃是歐盟實施其科技創新政策的一項有效資助工具，旨在落實歐洲2020戰略，將歐盟打造成為基于知識、創新的社會和經濟體，推動構建歐洲研究創新聚集地。該計劃設置了3個具體目標，以支撐其總目標的實現，包括：①提升歐盟的科研基礎和能力；②提升私營部門(特別是企業)的科技引領地位和創新能力，促進新技術從實驗室向市場的轉化；③解決重大社會問題，提高人民生活質量。

地平線計劃具有資助金額大(近800億歐元)、實施周期長(7年)、資助形式多樣(贈款、借款、采購報銷、獎勵相結合)、涉及領域廣泛等特點，這在全球各類研發計劃中都是獨一無二的。地平線計劃還在歐盟范圍內首次將科研和創新要素進行了全面整合，實現了從研究到產出、從實驗室到市場的全過程資助。其資助內容豐富，包括自上而下的資助以解決重大社會挑戰；資助科學家自發申請的多種前沿研究；資助用于提升企業創新力和領導力的相關項目。地平線計劃還積極推動跨境、跨學科領域、跨部門合作研究，鼓勵研究人員、資源等創新要素的流動。

2　地平線計劃的進展

截至2016年底，地平線計劃收到超過十萬份項目申請書，簽訂11108份協議，申報成功率11%，資助經費約204億歐元(占計劃總金額的1/4)。其中75億歐元用于資助“卓越科學”領域(占比36.8%)，45億歐元用于資助“產業領導力”領域(占比22%)，74億歐元用于資助“社會挑戰”領域(占比36.3%)，約10億歐元用于資助4個單列計劃。主要受資助機構依然是高校和研究院所，占總資金的64.9%。相比之下，私營機構占27.7%，政府及其他類型機構占7.3%。

從項目的活動類型看，地平線計劃總資金的75%都用于資助合作型研發和創新活動。該計劃還側重于資助跨境或跨領域間不同機構的合作，75%的資金資助有多個機構參與的項目，僅25%的資金用于資助單一申請機構。

在計劃執行的前三年中，共有131個國家參與，包括87個非歐盟成員國或協約國。從受資助國別的分布來看，歐盟28個成員國共獲得了92.9%的資金，德國和英國是受資助最頻繁的兩個國家。歐盟協約國共獲得了6.5%的資金，其中以色列和挪威是受資助最頻繁的兩個國家。其他國家共獲得0.6%的資金，其中美國和南非是受資助最頻繁的兩個國家[9]。

3　地平線計劃的特點

與歐盟以往的各類計劃相比，地平線計劃在全鏈條設計、創新內涵定義、系統構架、快速響應機制、多年度工作機制、差異化資助和簡化措施七大方面具有顯著特點。

3.1　推行創新全鏈條設計理念

經過多年的實踐，歐盟委員會意識到，依托不同計劃分別布局科研、創新和應用推廣已不能解決現存問題。因此，地平線計劃整合了針對學術研究、企業創新和成果轉化的各類計劃，提供從基礎研究到成果轉化的全鏈條無縫資助，為進一步促進科技發展和科研成果轉化、提高中小企業國際市場競爭力，提升歐盟社會、環境及經濟影響奠定了堅實的基礎。

在全面整合研發和創新的基礎上，地平線計劃也納入了適用于不同研發類型的多種資助方式，支撐各類計劃的任務部署(見表1)。地平線計劃采用贈款和非贈款(如獎金、政府采購、股權和借款)多種資助工具相結合的資助模式。對不同類型的科研創新活動，資助方式和受資助比例也各不相同。對企業參與的項目，調動私營部門資金投入，充分利用計劃外資金。此外，還通過設立多種獎項，激勵各方參與申請，拓展計劃的參與度與受益范圍[10]。對各類計劃和多種資助模式的整合，充分體現和支撐了地平線計劃的全鏈條設計理念。

表1　不同活動類型的資助方式

3.2　將創新內涵全方位植入

與框架計劃相比，“創新”的重要性在地平線計劃中得到了充分體現。“創新”的概念在以前的歐盟科研計劃中，僅局限于對新產品、新工藝和新服務的開發。地平線計劃實施以來，創新的內涵得以拓展，增加了利用現有技術開展創新應用，以及非技術性創新的內容。例如：與市場化和推廣相關的多種活動(概念證明、原型設計、測試、展示、試驗、產品驗證以及市場復制等)也屬于創新的范疇。“創新”還吸納了社會創新和政策創新的內涵，例如標準化的設立以及政策法規的發展。地平線計劃將科研“創新”的概念與經濟社會發展需求緊密結合，將創新視為創造就業、提高經濟增長、增加投資機會、實現提升歐洲競爭力的必要條件。因此，在地平線計劃下的“產業領導力”和“社會挑戰”兩大領域中，更加強調扶持技術就緒度(TRL)高的研究和創新活動[11]。

3.3　層級分明的目標—任務—結果設計架構

地平線計劃的整體目標十分宏觀,為了將宏觀目標有效“落地”，計劃設置了“目標—具體目標—領域—計劃—指南—主題—項目”多層計劃管理實施架構。3項具體目標支撐總目標的實現，同時領域、計劃、指南、主題和項目5個層級目標環環相扣，相互關聯，共同支撐具體目標以及總目標的實現。圖1展示了該計劃的系統設計架構。

圖1　地平線2020計劃系統設計架構示意圖

地平線計劃的設計架構充分體現了目標管理理念。計劃下轄的卓越科研、產業領導力和社會挑戰三大領域直接服務于三項具體目標和總目標的實現；每個領域包含的相關計劃和部署支撐領域目標完成；各計劃中包含的指南均是緊密圍繞所屬計劃的要求部署各項任務，相關主題與指南的內容緊密結合，進一步將指南中設置的任務部署落地；在更微觀的項目管理環節，項目立項的首要評審指標就是項目目標與主題目標緊密相關。由此可見，在地平線計劃的整體設計中，各層級的目標、任務和結果緊密相關、上下呼應，目標導向的管理理念貫穿始終。

3.4　多年度工作計劃機制

地平線計劃采用“多年度工作計劃”機制，7年的計劃執行期整體被分為3個階段：2014—2015年度、2016—2017年度和2018—2020年度。每個階段的工作計劃由歐盟、成員國等利益相關方、相關領域專家共同制定，并于工作階段啟動前3個月左右發布(2018—2020年度的工作計劃預計2017年10月發布)。每項工作計劃包含該階段(2或3年間)中，地平線計劃所有的資助指南，每個指南包含的主題、有待解決的問題、活動、期望達成的結果、資助額度以及征集開始和截止的時間節點等[8,10]。工作計劃完全對外公開，申請者可隨時登錄歐盟網站查看指南內容和發布進度(包括正在發布的、已經截止的及將要發布的指南)。

多年度工作計劃機制的實施和信息公開，為申請和參與者提供了便利的平臺，同時在資助布局和資源配置的高度計劃性方面，也對計劃制定者提出了非常高的管理要求。

3.5　“快速響應”機制

科研重大議題會隨著時間的推移和管理的需求而有所變化。地平線計劃在設計時，相當一部分主題存在著自下而上、開放以及非指定性的特點，靈活應對各類需求。2014年計劃新增的財務條例規定，在特殊及重大緊急情況下，可以對特定項目進行快速資助。例如：2014年埃博拉病毒爆發后，地平線計劃于當年11月開始“埃博拉：尋找解藥”項目征集工作，評審結果于次年1月中旬公布[1]。從項目征集到結束評審僅2個月時間，比常規流程縮短了9個多月。項目的成功設立顯示出地平線計劃“快速響應”機制切實有效。

3.6　全球開放，分類資助

地平線計劃面向全球所有國家的研究機構和人員開放。圍繞計劃目標，對不同發展階段的國家采用差異化資助模式。如圖2所示，計劃將參與國家分為三類：第一類是歐盟成員國和成員國的海外機構；第二類是與歐盟有協議約定的國家；第三類是其他國家，包括工業化國家及新興經濟體和發展中國家。參與和申請地平線計劃項目時，歐盟成員國及其海外機構、協議約定國和發展中國家默認獲得資助。工業化國家及新興經濟體(包括中國)，都需自帶資金開展合作[12]。金磚五國中，只有南非依然享受默認獲資助資格。

對于非自動資助國家，為了持續推動科研合作，地平線計劃根據參與國別的特點，設立了聯合資助機制。依托該機制充分調動別國資源，解決歐盟問題。非資助國家的參與者雖然不能使用歐盟資金，卻可以向本國政府申請資金。開展聯合資助的指南(主題)是面向歐盟需求選定的，且往往是在非常具體的層面開展的。以日歐合作為例，在地平線計劃2016—2017工作計劃中，雙方只對“產業領導力”領域中的“先進材料技術”計劃下的“納米技術、先進材料、生物技術和生產”指南里的兩個與電子器件、先進材料相關的主題進行聯合資助[13]。盡管取消了歐盟的默認資助，眾多合作國仍然保持了參與地平線計劃的積極態勢，希望通過參與該計劃，鞏固國際合作研究網絡，推動實現本國研發戰略目標。應該說，地平線計劃對不同發展階段國家的差異化資助模式，有力支撐了歐盟通過吸納和整合全球創新資源，解決歐盟問題的戰略目的。

圖2　地平線計劃對不同國家的資助

3.7　簡化管理程序，降低管理成本

在管理方面，地平線計劃采取了一系列簡化措施，使項目的申請和管理更加高效。與其他計劃相比，地平線計劃在很大程度上簡化了申報流程，如建立了“參與者入口”單一站點、采納電子簽名等，推動一站式服務。無論申請什么項目，都可以從一個網站、一個窗口進入，遵循相似流程，最大限度減少申請者的投入。

地平線計劃加快了立項進度,簡化工作顯著縮短了地平線計劃資金撥付時間。192天的平均撥付時間比第七框架計劃縮短了100天以上[1]。同時參與過第七框架計劃和地平線計劃的調查對象中，75%的人認為地平線計劃的各項程序普遍比第七框架計劃簡單[14]。

此外，地平線計劃更側重于項目后端管理。管理部門充分信任科研人員，在項目前期減少對承擔單位的資質和財務證明的數量要求，在實施期間減少干預，在項目完成后加強驗收[15]。

4　對中國科技計劃管理的建議

基于對歐盟地平線計劃設計、管理與實施經驗的總結，我們從資助模式、目標管理、指南和項目的布局和發布、快速響應機制和聯合資助機制五個方面，結合重點研發計劃的管理，對我國科技計劃管理提出相關政策建議。

4.1　推行多種資助模式相結合的形式，優化管理機制

地平線計劃遵循從基礎研究到市場應用的全鏈條資助，與國發〔2014〕64號文中提到的要形成 “從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范進行全鏈條創新設計，一體化組織實施”系列重點專項[17]有異曲同工之處。地平線計劃基于不同的研發活動類型，設計了不同的資助比例和資助工具，可供我方借鑒。重點研發計劃可考慮針對不同重點專項及其實施領域和任務內容的特點，對資源配置進行分類管理，運用不同工具實現差異化資助。重點研發計劃還可參考地平線計劃，在管理層面成立綜合服務和技術支持中心，向所有參與者、利益相關方提供如法律、審計、業務流程、信息技術等方面的服務工作，確保不同的實施、管理主體能夠一致有序地遵循計劃管理規則。

4.2　加強目標管理的協同性和可操作性

對重點研發計劃重點專項實施方案的分析顯示，各專項雖設立了比較明確的目標，但僅有少部分重點專項提到通過將專項逐級分解為項目，來保障項目的部署能夠支撐專項目標的實現。專項實施方案普遍存在成效指標缺失或難以考核的問題。

建議參考地平線計劃，通過將計劃目標逐層分解為領域、計劃、指南、主題和項目目標，提高各級目標之間的協同性。在制定目標時，積極納入各利益相關方，包括政策制定方、項目管理方、各行業領域專家和戰略專家等的意見，使目標更符合我國科技創新戰略、政策的需求，且更加具體可行。

4.3　提前布局和發布指南，提高申報質量和積極性

計劃管理改革后，重點研發計劃提出每年分兩次發布指南。根據管理辦法要求，自指南發布日到項目申報受理截止日，原則上不少于50天[16]。盡管管理措施已強化了計劃性，但是項目申報機構仍然較難掌握指南發布的具體時間，項目申報的準備時間也較短。

建議借鑒地平線計劃的多年度工作機制，提前幾年對計劃進行整體布局。在計劃設計過程中，從階段性戰略、年度實施方案，到指南、領域和項目的目標、活動和影響，對計劃進行全盤考慮，并提前向科技界公布。既明確國家的支持導向，也提升管理的計劃性，提高科研機構和科研人員對專項的理解，增加方案準備時間，提高申報質量和積極性。在公開指南和工作方案的基礎上，對指南的發布時間也可以給出一個明確范圍，在固定發布指南的基礎上增加靈活性，確保項目申報方有充足的時間設計高質量的項目和準備申報材料。

4.4　落實重點研發計劃“快速反應項目”的立項流程和資助政策

地平線計劃面對突發需求，如開發埃博拉和寨卡病毒的藥品，設立了快速響應機制，并設置了具體可行的配套管理措施，使快速反應項目的立項時間縮短了80%[1]。國科發資〔2017〕152號文(《國家重點研發計劃管理暫行辦法》)[17]提到：對于突發、緊急的國家重大科技需求，科技部可根據黨中央、國務院要求，組織相關部門或地方對已設立的重點專項研發任務進行調整，研究提出快速反應項目，采取定向擇優等方式組織實施，但目前暫未形成可具體落實的機制。

建議參考地平線計劃，明確突發、緊急的重大科技需求，確定項目立項流程。匹配相關的財務管理辦法等政策，明確撥款時間，確保快速反應機制的實施。

4.5　積極開展聯合資助機制，充分利用外部資源，解決本國問題

地平線計劃的差異化資助模式將中國歸入“新興經濟體”國家，中國機構不再自動獲得“地平線2020”項目資金，需自帶資金才能與歐方合作。為了支持研究人員，科學技術部與歐盟研究與創新總司簽署協議，設立了聯合資助機制(CFM)，為參與機構提供經費[18]。在順利開展能源、農業、氣候變化等主題的合作基礎上，我方正與歐方談判，希望能在2018—2020年度與歐方在“保持使能技術和工業技術領先”“風險融資通道”和“中小企業創新計劃”等高新領域開展聯合資助。

在實施政府間國際合作專項時，中國也正在探索引入聯合資助的模式，充分納入外部資源，為我所用。其間面臨諸多有待解決的問題，包括如何確定優先資助領域、是否聯合發布指南和組織評審、如何安排各階段時間節點等。地平線計劃的管理模式均具有借鑒意義，建議在符合我國重點研發計劃等科技計劃管理規定的基礎上，充分考慮合作國別的特點，在領域設定方面，不求面廣，但求有益。瞄準最具合作意義和價值的國別開展具有針對性的聯合資助，以解決我國需求為主。在指南發布的時間節點、聯合評審、聯合資助和項目管理等方面，應該充分考慮與其他國家協同推進的實際問題，設置符合原則還不失靈活性的管理機制。