京津冀協(xié)同下區(qū)域退耕還林生態(tài)補償機制的效應(yīng)評估及路徑優(yōu)化

李騰

【摘 要】生態(tài)補償是為促進整體生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，對環(huán)境和生態(tài)的改善自愿做出貢獻從而使自身生態(tài)經(jīng)濟價值受損的地區(qū)或個體，進行以經(jīng)濟補償為主要內(nèi)容，平衡區(qū)域利益關(guān)系的激勵手段。本文著重了解張家口崇禮區(qū)退耕還林生態(tài)補償機制運行情況并結(jié)合已有的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，探討當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)設(shè)定問題，最后對崇禮區(qū)現(xiàn)有的生態(tài)補償機制進行評估，并討論可能的優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)補償；退耕還林；補償標(biāo)準(zhǔn)；優(yōu)化路徑

一、引言

（一）研究背景

1、京津冀協(xié)同發(fā)展及冬奧會

隨著京津冀一體化的發(fā)展，張家口作為北京北部的天然屏障，肩負著生態(tài)保護的重任，需要大量植樹植草、退耕還林以防止風(fēng)沙襲擾首都。同時冬奧會作為張家口生態(tài)保護的重要推手，帶動了崇禮及周邊地區(qū)三北防護林建設(shè)、京津風(fēng)沙源治理、退耕還林、退化林改造等國家重點工程的實施。

2、生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾

2000年以來，張家口市按照“為京津阻沙源、保水源，為當(dāng)?shù)卦鲑Y源、拓財源”的總體要求，大規(guī)模開展植樹造林、退耕還林工程。然而生態(tài)建設(shè)成效取得的背后，張家口市做出了不少犧牲，經(jīng)濟發(fā)展遇到一些阻力。目前張家口市主要經(jīng)濟指標(biāo)絕對值多數(shù)處在河北省靠后位置。

3、政策背景

《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》要求：“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方的財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償?shù)脑圏c。”國家《節(jié)能減排綜合性工作方案》也明確要求改進和完善資源開發(fā)生態(tài)補償機制，開展跨流域生態(tài)補償試點工作。

4、張家口崇禮區(qū)生態(tài)補償機制存在問題

該區(qū)域的耕地生態(tài)補償機制有待優(yōu)化，一個很嚴(yán)重的問題是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)過低，如退耕還林補償?shù)慕痤~同農(nóng)民犧牲發(fā)展機會的損失相比相差較多，結(jié)果農(nóng)民因維護生態(tài)所承擔(dān)的經(jīng)濟損失得不到足夠補償，一系列生態(tài)補償舉措也難以長期實施。

（二）研究意義

1、觀念層次上，有利于改變固有觀念，加強京津冀對整個區(qū)域生態(tài)共享的認(rèn)識，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展道路。

2、制度設(shè)計方面，可以進一步完善生態(tài)補償?shù)恼吆头煞ㄒ?guī)，完善與生態(tài)補償機制有關(guān)的保障制度，多渠道籌集生態(tài)補償資金，為京津冀地區(qū)后續(xù)的、其它領(lǐng)域的生態(tài)治理提供依據(jù)。

3、促進政府職能轉(zhuǎn)變，使政府從生態(tài)保護的資本提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護的服務(wù)者和宏觀調(diào)控者。

二、崇禮區(qū)生態(tài)補償運行機制

（一）運行機制流程

A.確定補償標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)境保護具有正外部性，生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營者的個人成本高于社會成本，個人效益低于社會效益，因此生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)基本以由于提供生態(tài)服務(wù)而喪失的機會成本作為生態(tài)補償?shù)南孪蕖⑸鷳B(tài)服務(wù)價值作為補償上限。

B.確定補償主體

我國補償主體確認(rèn)原則有破壞者付費原則、使用者付費原則、受益者付費原則和保護者得到補償原則。

C.確定補償對象

通過對崇禮區(qū)的實地調(diào)研和對政府人員的訪談，了解崇禮區(qū)如果確定補償?shù)膶ο螅菍λ懈囟歼M行補償，還是補償對象具有選擇性和一定的標(biāo)準(zhǔn)。

D.確定補償方式

在調(diào)研過程中需要了解崇禮區(qū)生態(tài)補償?shù)姆绞剑鞘褂觅Y金補償、政策補償還是多種補償方式相結(jié)合，如何確定補償?shù)姆绞降葐栴}。

（二）現(xiàn)行機制評價

A.生態(tài)保護角度

退耕還林生態(tài)補償機制運行的根本目的，是恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。截至2013年，張家口市共實施京津風(fēng)沙源治理、退耕還林、京冀生態(tài)水源保護項目等重點林業(yè)工程2005萬畝，森林覆蓋率達到34.9%，相比2000年增加14.3%。以崇禮區(qū)為例，崇禮區(qū)2016年一年的造林投入為4億元。

B.經(jīng)濟發(fā)展角度

實行退耕還林生態(tài)補償機制后，崇禮區(qū)耕地面積大大減少，這必然會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生一定的影響。耕地面積減少后，土地結(jié)構(gòu)發(fā)生了怎樣的變化？農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了何種變化？農(nóng)戶進城務(wù)工人數(shù)是否會增加？以上問題都對地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展有重要影響。

三、政府路徑優(yōu)化行為分析

（一）全國角度

1、建立和完善生態(tài)補償?shù)恼吆头煞ㄒ?guī)

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)的成員都是相互依存的，所以區(qū)域退耕還林生態(tài)補償機制由某一個地區(qū)或是部門來構(gòu)建也是不現(xiàn)實的。國家應(yīng)考慮由專門機構(gòu)或部門來牽頭，由京津冀區(qū)域內(nèi)各地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)、各相關(guān)部門參加并且共同管理的區(qū)域管理部門，共同研究探討合理的生態(tài)補償政策并對整個區(qū)域內(nèi)生態(tài)建設(shè)的資金進行統(tǒng)一的管理和調(diào)配。同時要盡快在國家層面出臺具體的區(qū)域生態(tài)補償法，用法律制度來保證受償者的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

2、大力拓展區(qū)域生態(tài)補償資金來源渠道

目前退耕還林生態(tài)補償資金來源單一，以政府補償為主，需不斷拓展資金來源渠道，可考慮發(fā)行民間債券、生態(tài)彩票等方式，拓寬資金來源渠道，加大生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)牧Χ取?/p>

3、豐富生態(tài)補償方式，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

要改變以往單一資金補償?shù)姆绞剑扇≌哐a償、實物補償、智力補償?shù)榷喾N方式，另外還需要不斷進行充實，建立起一套適合不同種類生態(tài)特征的生態(tài)補償制度所特有的補償方式。要根據(jù)受償方與支付方的意愿適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，滿足農(nóng)戶的發(fā)展需求，關(guān)于農(nóng)戶的切身利益。

4、理順管理體制，建立區(qū)域合作機制

生態(tài)保護最終受益者往往不只是單一區(qū)域，因此要打破地區(qū)界限，建立有效的協(xié)調(diào)與合作機制。在國家有關(guān)部門的組織與協(xié)調(diào)下，建立區(qū)域合作機制，各部門要分工合作、各負其責(zé)、共同推進生態(tài)補償工作。

（二）崇禮區(qū)角度

1、更新農(nóng)戶觀念，提高認(rèn)知水平

生態(tài)環(huán)境對于國家的進一步發(fā)展至關(guān)重要，生態(tài)保護是每一個公民的責(zé)任。因此，要引導(dǎo)農(nóng)戶打破過去“一畝三分地”的思維定式，認(rèn)識到京津冀生態(tài)是一體的，加快走出一條科學(xué)持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路來。

2、因地制宜的建立耕地補償標(biāo)準(zhǔn)

崇禮區(qū)政府要對土地進行分類及價值評估，針對土地的不同狀況制定不同的補償計算方法，從農(nóng)戶的受償期望與支付方期望之間找到利益平衡點，在不損害雙方利益的前提下因地制宜進行生態(tài)補償。

【參考文獻】

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