風險規制視角下的政府購買公共服務的研究

肖艷

【摘 要】推行政府購買服務是一種有利于政府職能轉變、優化資源配置、滿足公眾需求的重要舉措，然而通過文獻分析及目前的現狀，政府購買公共服務在發揮其作用的同時也存在購買方與被購買方兩大主體中的風險，面對蘊含的風險及凸顯出來的矛盾需要認真考慮風險因素且探究出防范的對策。

【關鍵詞】公共服務；社會組織；政府

一、政府購買公共服務風險的內涵

政府購買公共服務的過程是基于委托-代理的基礎上進行的，通常是通過合同制購買公共服務，但是在缺乏法律依據、監督評估失效、合同漏洞等不利因素的影響下，其間任何一個環節出現偏差，都會導致購買結果與政府的宗旨發生背離，使參與主體的利益遭受一定的損失。政府購買公共服務的風險是指政府購買行為達到的實際結果與購買前的預期目標發生了偏離以及因為這種偏離造成的不利影響。同時現階段由于政府不能面面俱到，且缺乏專業性，按照通俗的話講是有政府管不到，也管不好的公共服務的領域，也謂“政府失靈”現象，導致政府供給公共服務的質量和種類滿足不了公眾的多樣性需求。

二、政府購買公共服務的風險

風險主要存在于購買方與被購買方兩個主體中，具體來說即為政府與社會組織。購買方（政府）存在著購買成本增加、監管失靈、政府腐敗等風險，而被購買方（社會組織）則面臨服務質量低下、尋租行為以及壟斷的風險。

（一）購買方（政府部門）風險

第一，成本增加。主要成因是信息不對稱。在購買前，由于政府不能完全了解承接服務的社會組織的資質和能力或者社會組織為了申請到項目有意隱瞞真實的組織信息，這會影響到最終的合理選擇，不能有效的支出適當的財政資源；在購買后，一些社會組織為了實現利益最大化，有可能不按照合同的要求來操作執行，通常會以次充好，通過壓縮成本、降低服務質量來完成購買合同。這些信息的不對稱行為最終會導致逆向選擇，這是對政府的公信力、社會組織的成熟以及公眾的滿意度都會產生不利的影響。

第二，監管失效。主要體現在公共服務的特性導致政府成本—收益核算很復雜，且購買的服務涉及多個行業，缺少每種行業的專業技術人員，這會影響到科學評估的效果。同時政府的質量監管部門比較分散，又缺少自身監督的機制，導致監督的結果有失真實。有些政府將監管職能外包給一些專業的評估機構，實際上這些評估機構有時迫于生存的壓力， 評估行為常常受制于某個政府職能部門。這樣不管政府部門自身的監督還是專業評估機構的監督，最終的結果都失去了實際意義。

第三，政府腐敗。利益是一切行動的動力，每個組織決策的目標都是尋求最終利益的最大化。政府將市場競爭機制引入公共服務的提供，本意是通過競爭激發各提供主體的動力，但是在政府與社會組織合作的過程中必然存在腐敗的機會[1]。在簽訂合同前，政府官員會通過公開招標的方式選擇有資質的社會組織，但沒有明文的社會組織資質規定，因此社會組織的選擇可能由某位長官意志決定，有的社會組織與政府部門有一定的內部關系，這就導致了在招投標的環節政府和社會組織很容易進行合謀，暗箱操作。

（二）被購買方（社會組織）風險

第一，服務質量低下。由于社會組織發展不成熟、公眾監督渠道不暢、政府監督不到位；以及沒有統一的購買合同文本，合同內容也沒有明確的規定。政府都是根據所要購買服務的具體情況對合同內容進行修訂，難免會存在漏洞，這些都影響到了服務的質量。

尋租行為。尋租是“非生產性的追求經濟利益的活動，是那些為維護既得經濟利益和對既得經濟利益進行再分配的非生產性活動”[2]。它有損于社會福利，在損害公正的同時也浪費了社會資源。尤其是當一些社會組織通過向政府部門行賄的方式競標成功后，會通過提高公共服務價格、降低提供服務質量等方式彌補尋租時付出的高額代價，最終受損失的則是公共服務的消費者。

第二，壟斷風險。很多情況下，由于社會組織獲取的招標信息并不一致，致使參與競爭的社會組織數量較少，在缺乏充分競爭的條件下，政府找不到適合承接的最好的社會組織，這樣服務項目被一個社會組織提供，本質上還是壟斷的，壟斷使社會組織喪失了主動提高競爭力的積極性與緊迫性，最終可能導致服務的質量與效率不如傳統的政府壟斷模式。

三、構建政府購買公共服務的風險規制

（一）加強相關的法律規制

良好的法律和政策環境，能夠為政府購買公共服務政策的推行提供合法性、可行性，鞏固風險防范的制度基礎。目前我國仍然缺乏全國性的法律和法規，對于社會組織違反合同的行為不能形成剛性的約束，所以在引入政府購買公共服務機制的過程中，亟需進行相應的制度建設。

（二）構建信息公開機制

政府要認真落實《政府采購法實施條例》第十五條的規定：“政府向社會公眾提供的公共服務項目，應當就確定采購需求征求社會公眾的意見。” [3] 知情權是公眾的一項基本權利，為保障權利正常行使，必須讓政府權力在陽光下運行。

（三）建立多元評價監督機制

政府在購買公共服務的過程中，要進行動態管理和跟蹤評估，對社會組織履行購買合同進行有效監督和評價，這有助于防范政府購買公共服務出現的各類風險。應當建立健全涵蓋第三方評估、大眾傳媒、社會公眾以及專家監督在內的多元監督評價機制[4]。

（四）培養提供公共服務的專業人才

社會組織提供服務質量的好壞與專業的管理人員與服務人員有密切的關系，要建立健全的人才培養機制，人才隊伍的建設應與大學、研究機構合作，不斷拓寬社會組織員工發揮潛力的空間，提高員工的社會地位與工資福利待遇，吸引高素質人才進入社會組織，以提高員工的專業知識、服務技能和思想道德水平。

（五）提升社會組織承接公共服務的能力

社會組織的能力，是保證公共服務專業化和可持續發展的關鍵，也是有效防范政府購買公共服務風險的重要路徑。當前我國社會組織無論是存在規模、社會組織承接服務的能力上，都不能與發達國家相提并論，這在很大程度上阻礙了公共服務質量的提高。

總得來說，政府購買公共服務目前的實踐做的如火如荼，但是暴露出來的問題也不少，需要全面考慮其中所蘊含的風險，多加完善，不能盲目的套用的外國的做法，需要適合本國國情并且完善相關法律法規制度，以做出更好地購買行為。

【參考文獻】

[1] 王潔.政府購買服務-現代政府公共職能的延伸[J].中國政府采購，2011，（4）：19.

[2] 周云波.尋租理論與我國體制轉軌過程中的非法尋租問題[J].南開經濟研究，2004（3）.

[3] 《中華人民共和國政府采購法》第十五條（2015）.