公路系統固定資產內部控制設計

李金梁

摘要：固定資產作為公路系統的物質保障和基礎，占有極大的資產總額比重。基于內部控制整體框架理論和《行政事業單位內部控制規范》（試行），采用理論分析與實踐應用相結合和文獻研究等方法，對固定資產業務環節進行研究和及風險開展評估，從而為構建固定資產的內部控制體系和管理制度打下前提條件。最后形成結論：在完善內部控制環境前提下，在梳理工作流程基礎上，通過風險評估等，構建和推動固定資產內部控制體系及管理制度的完善。

關鍵詞：公路系統；固定資產；內部控制

公路系統固定資產在公路發展建設中發揮的作用日益彰顯，有力支持著公路系統事業的健康發展，在公路總資產中占有的比例越來越大。公路系統固定資產內部控制涉及方方面面的內容，包括著非常廣闊的范圍與領域，稍有不慎極易出現問題。同時公路系統固定資產有著為人民提供服務的特點，任何人都可以使用，因此在實際管理當中可能會產生固定資產管理意識淡薄、賬實不符、家底不清、產權不明、處置隨意性大、固定資產閑置、不能發揮應有的作用等問題，因此針對公路固定資產建立針對性控制體系，才能保證公路建設的穩定進行。

一、公路系統固定資產控制目標

（一）公路系統固定資產內部控制的總體目標

加強公路系統固定資產的管理與控制，保護固定資產的安全和完整，防止國有資產流失，防范固定資產業務中的損失或舞弊行為，合理配置國有資產，提高固定資產運營效率。

（二）公路系統固定資產控制的具體目標

固定資產管理實行歸口管理，不相容職務不能集中在一起、設置與管理內容相對應的組織部門與管理崗位，為其分配不同的管理任務。固定資產在采購、驗收、管理、使用、維修、報廢、出租、捐贈、投資等各個方面都需建立完善的管理制度，保證國家資產更好地為人民服務，從而推動公路事業的穩定運行，使公路事業的固定資產發揮應有的作用。

二、公路系統實施固定資產內部控制的總體思路及主要流程

（一）固定資產內部控制的構思

在建立合理內部控制制度的前提下，引入風險評估策略，在內容控制中實行不相容崗位不得集中、內部授權審批、歸口管理、預算控制、財產保護控制、會計控制、單據控制、信息內部公開等幾種做法來應對可能發生的各種風險，以推動固定資產內部控制制度的不斷完善，在建立完善的信息交流機制的同時保證固定資產內部控制工作的順利進行，收到較好的內部控制效果。

（二）公路系統實施固定資產內部控制的主要環節

單位應以現有固定資產管理制度為基礎，梳理業務流程、明確崗位職責、確定不相容崗位、查找風險點、制定風險應對策略、查漏補缺、建章立制，構建具有流程化、制衡性的固定資產內控體系。具體工作包括：

1.了解內控現狀

包括領導管理體制、組織框架、部門設置及功能、現執行的規章制度、現有人員的崗位責任制、存在問題、下一步規劃等。

2.建立內部控制組織架構

成立固定資產內控制度建設工作領導小組；確定固定資產內控制度建設職能部門；建立溝通協調機制和議事決策機制等。

3.梳理單位各類經濟活動的業務流程

（1）梳理單位適用的各項規章制度，包括國家法律、部門規定、行業規范、單位內部規定等；明確單位外部和內部的定額定量標準；收集現有規章制度，對于無制度匯編的單位，從各個部門收集，制度收集采用歸口管理原則，誰主管誰負責。制度應注明文號、制訂執行時間等信息（2）排查單位“三定”方案，明確單位職能、機構和人員編制設置標準；（3）梳理固定資產管理的業務流程：對不同業務的管理目標、管理范圍、管理內容做到心中有數；（4）準確掌握業務流程中如何設置崗位、規定的崗位職責、以及如何確定不相容崗位。

4.明確業務環節

梳理具體業務流程，分析流程每一個節點，找出每個節點的控制要點，明確流程的關鍵控制節點并進行說明；發現流程中業務交叉、重疊、缺失的問題，并對交叉、重疊、缺失情況進行簡要描述。以業務操作實際過程為標準，在業務實際操作過程中融入決策、執行、監督等各項制度，進一步細分業務操作過程中的各個細節與崗位設置情況，確定不同崗位職責。

5.系統分析經濟活動風險

深入研究公路系統內部固定資產經濟業務當中存在的各種不利因素，力求準確確定各種風險。

6.確定風險部位

（1）分析業務流程節點及每一節點的控制要點，找出每一節點的風險點，并對風險來源及風險程度進行判斷，特別關注關鍵節點的風險點。

（2）查看每一風險點的是否有相應控制辦法，并對控制效果進行分析，對于控制漏洞進行說明提出改進建議。

（3）對節點風險進行量化，分析其對達成單位目標的影響程度，確定影響目標達成的主要風險，出具風險評估報告。

7.選擇風險應對策略

選擇風險應對策略和應對方法，進行流程再造，形成新的完整的業務流程。主要內容有：不相容崗位不得集中、內部審批、歸口管理，以及預算、保護財產、會計、單據等各種控制措施。

（1）對已識別的風險進行定性定量分析，根據其對達成單位目標的影響程度進行排序。

（2）根據風險高低程度、單位性質及管理層的風險承受能力，確定相應的風險應對策略，對于觸及單位原則性問題的風險要堅決規避，非原則性風險，可根據風險大小及管理層的接受能力，分別采用轉移、減輕、接受等應對策略。

（3）對于需要減輕的風險，可以通過制訂或完善相應的控制制度，加強事前控制等辦法來達成；對于準備接受的風險，也應積極應對，而不是消極接受。

8.形成單位內部控制制度初稿

（1）根據制度梳理結果及新的業務流程需要，確定單位新的制度體系。

（2）對不適用的制度進行修訂，對缺失的制度進行補充，修訂補充完善后按一定規則進行統一編號（制訂編號規則時應重點考慮制度級次，歸屬部門等），最后形成新的單位規章制度匯編。

9.征求各處室的意見，進一步修訂業務流程方案。

10.在此基礎上建立健全單位固定資產內部管理制度

以重新制訂的業務操作流程與解決風險的各種措施為依據，制訂實用性強的內部控制管理制度，形成單位內部控制手冊。新制度體系的要求：完全符合財政部內控要求；切實符合實際工作情況；完整的業務流程；詳細的崗位責任制；健全各項內部管理制度；完成高質量的內控管理手冊。

11.檢查評估：

（1）對改造完成的業務流程及控制制度在實際工作中的運行情況進行跟蹤，檢查各項業務活動是否按即定流程進行，各內控制度是否全部得到了貫徹執行。

（2）對改造后的實施效果進行跟蹤，重點關注新的業務流程和控制制度是否解決了原來存在的風險點并提高了單位的工作效率，是否達成了單位的預定目標。

通過檢查評估，不斷完善固定資產內部控制，形成動態、閉合的固定資產內部控制體系（見圖1）。

三、公路系統固定資產資產內部控制設計的關鍵環節

（一）實行責任制與授權審批

公路系統中的固定資產管理要采取歸口管理的做法，資產管理必須設置單獨的部門，并對單位全部固定資產負責。對財務部門、資產管理部門、使用部門要分配不同的責任、賦予不同的權利，相同部門或個人沒有權力辦理固定資產業務。筆者認為在固定資產管理過程中可以采取“四級管理體制”的做法。即：資產管理、業務管理、業務部門資產管理員、固定資產使用保管人等四個級別。再有，在此前提下建立完善的授權審批制度，部門與個人沒有經過授權不得從事相關業務。

（二）獲得固定與驗收工作

一年度預算中應該設置資產購置項目，在充分論證的基礎上，結合單位實際情況，編制年度購建計劃，防止重復構建、貪大求全；二是購建是否符合政府采購程序，凡政府采購目錄內的固定資產購置必須履行政府采購程序；三資產配置與有關要求的一致情況；四決策的合理性，遇有重大固定資產項目時要保證實行民主決策與審批，同時依據有關規定進行招投標；五，資產入賬情況與規定是否一致，在認定固定資產、衡量固定資產過程中要依據事業單位會計制度進行，及時增列固定資產；六是是否按照規定進行驗收，驗收工作應由請購部門與財務、資產管理部門共同進行。

（三）固定資產使用與維護控制

一是資產是否安全完整、賬實是否相符。可使用資產信息管理系統對資產進行管理。二是是否按期進行盤點和清查。資產管理部門、財務部門和資產使用部門應定期對資產進行賬實核對。三是是否按規定進行領用、保管、維修、投保，遇有較為貴重的固定資產必須指定專門人員負責，要求必須具備相應的資質證收，不允許閑雜人員接近。遇有經常處于流動狀態的固定資產，要進一步明確責任。對于車輛可加裝GPS，加強動態監管。

（四）固定資產轉移和處置控制

一是是否按規定程序審批并及時調賬。重大資產處置應建立集體議事決策機制，開展資產評估與審核時要嚴格依據規定進行；在固定資產出現外借、投資、處理等現象時要遵守有關規定，明確處置程序和審批權限；資產處置應通過拍賣、招投標等市場競價方式公開處置。須經主管部門同意并報經財政部門批準的資產處置必須按規定程序報批并根據批復及時調整資產賬目。涉及產權變更的，應及時辦理變更手續。二是處置收入是否及時上繳財政。對處置收入應嚴格實行收支兩條線管理，按規定將處置收入作為非稅收入，并確保能夠及時、足額上繳財政專戶。

四、建立健全公路系統固定資產內部控制制度

做好固定資產內部控制的主要工作是建立完善的固定資產管理制度。在制訂制度過程中要全面深入研究其業務運行環節中面臨的各種風險，制度框架主要有下面這些：

第一，原則：建立制度的原因是什么，應用哪些法律條款；第二，管理制度：歸口管理與四級管理制度；第三，職責分工情況：不同部門、不同崗位分別承擔一定的職責；第四，預算情況：固定資產要實行預算制度，對固定資產配備實行預算計劃管理；第五，固定資產采購：建立固定資產購置制度，實行政府采購、專家評審、集體決策，規范購置行為；第六，固定資產驗收：建立固定資產驗收制度，多部門參與驗收，做到嚴格依據驗收標準進行；第七，管理固定資產：首先要建立完善的管理制度，不同部門、不同人員都需承擔一定的責任，不得出現違規行為；第八，固定資產的維護：建立固定資產維修制度、折舊制度、投保制度，明確維護保養的主體和責任，按會計制度規定計提折舊，根據政府采購規定實行定點維修、定點投保；第九，固定資產的清查：建立固定資產清查制度，制訂清查的時間與內容；第十，處理固定資產：也需具備完善的處理制度、轉移制度，不同部門擁有不同的處理權利與方法，不同出現違規處理行為；第十一，責任：一旦出現違反固定資產管理規定的行為則需追究其法律責任，對其給予必要的行政處罰；第十二，附則：制度解釋情況與生效情況等。

參考文獻：

[1]財政部.財會字[2012]21號，《行政事業單位內部控制規范》（試行）.

[2]朱延輝，楊軍.醫療衛生機構固定資產內部控制[J].中國衛生經濟，2015（4）：84-86.

[3]王建勛.淺論交通基層事業單位固定資產內部控制制度設計[J].會計師，2013（18）：55-56.

（作者單位：臨沂市公路局審計科）