如何建立和完善鄉鎮人民政府內部控制制度

孫沛明

摘要：鄉鎮人民政府作為國家為社會公眾服務的基層連接點，其責任大、任務重，其管理水平高低與否直接關系著國家社會職能能否有效發揮，而影響管理水平的關鍵因素在于內部控制制度的建立和完善。本文以鄉鎮人民政府的內部控制制度為研究對象，在分析其在內部控制制度建立和實施過程中存在的主要問題，提出具有針對性的強化措施，以期能夠對鄉鎮人民政府在健全風險管控、優化資源配置、提升公眾形象、充分發揮其公共管理職能有所啟示。

關鍵詞：鄉鎮人民政府；內部控制；問題；對策

一、鄉鎮人民政府內部控制概述

鄉鎮人民政府屬于行政事業單位范疇，因此其內部控制適用于行政事業單位的內部控制定義、目標和原則。行政事業單位內部控制主要是指單位通過建立科學有效的內部牽制機制和制度來確保單位能夠對自身的各項經濟活動風險進行全面的防范和管控，從而實現預期管控目標的過程。

內部控制建立和實施的主要目標在于保障單位戰略目標的實現、合理保證經濟活動的合法合規、合理保證單位資產安全和使用有效、合理保證財務信息的準確真實、有效防范舞弊和預防腐敗、并最終提高單位公共服務的有效性，一般在建立和實施過程中遵循重要性、全面性、適應性和制衡性四大原則。

二、內部控制制度的建立和實施對鄉鎮人民政府的積極意義

鄉鎮人民政府之所以要建立和實施內部控制制度，主要原因在于內部控制對其整體管理水平的提升具有促進意義，具體表現在：一是內部控制制度能夠提高鄉鎮人民政府履職水平，即鄉鎮人民政府的主要職責在于為人民群眾提供公共服務，而公共服務的效率和效果則影響著其職責的履行，內部控制制度對單位的各項管理活動的規范能夠有效提升其公共服務的效果和效率，從而客觀上促進了其履行職責的水平；二是內部控制制度能夠確保鄉鎮人民政府財務相關信息的真實性和完整性，為預算考核和管理績效考評提供數據基礎，即內部控制制度對于各項經濟活動和財務活動的管控措施能夠保證鄉鎮人民政府預算執行數據的真實性，從而為預算考核和管理績效考評提供數據基礎。

三、鄉鎮人民政府內部控制制度建立和實施過程中存在的主要問題

根據COSO框架和《行政事業單位內部控制規范（試行）》的相關理論和法規的要求，鄉鎮人民政府內部控制制度的建立和實施離不開內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息和溝通以及監督五要素。因此本文從五要素的角度來分析當前鄉鎮人民政府在內部控制制度的建立和實施過程中存在的主要問題：

（一）內部控制環境不夠完善

鄉鎮人民政府作為基層的行政單位，受人員編制、業務素質等各種因素的制約，其內部控制環境普遍不夠完善，主要表現在管理層內部控制的意識較為薄弱方面，即管理層的主要精力集中于發展經濟和加快建設方面，認為內部控制屬于務虛的工作，對于加強單位內部控制制度建設和實施的積極性不高，從而造成內部控制缺乏建立和實施的內生動力，客觀是導致了單位內部控制環境不夠完善，內部控制制度的建立和實施存在環境方面的阻礙因素。

（二）風險評估缺位

在實際工作中，鄉鎮人民政府的管理層多數會存在一種錯誤認識，即“單位主要是為社會和公共服務，因此不會存在風險”，這種錯誤認識直接導致了單位在風險評估方面的缺位：一是存在支付風險，即存在預算執行和預算編制存在脫節現象，預算的約束力較差，存在不合規的支付方式，違規操作現象時有發生；二是管理風險，在不違反上級部門相關文件的前提下，沒有制定相應的適合自身的經費補助標準，特別是勞務費、誤工補貼等財政檢查重點涉及較少；三是會計核算方面的風險，即在會計核算過程中業務部門和財務部門之間對相關經濟事項的有效溝通較少，會計核算處理可能不能有效反映業務實質。

（三）內部控制活動不夠嚴謹

當前鄉鎮人民政府內部控制活動存在不夠嚴謹的問題，主要表現在三個方面：一是不相容職務和崗位并未嚴格進行分離，即單位沒有對所涉及的業務流程進行全面細致的梳理，并針對出現錯誤或者舞弊幾率較高的崗位和職務進行分離制衡，存在交叉行使職權和混崗現象；二是對于授權審批的控制權限界定較為模糊，即鄉鎮人民政府沒有在審批流程中細化具體人員的權限界限，從而導致在業務審批過程中，仍然存在“一把手決策”、“一支筆簽字”等越權審批現象；三是預算管理活動較為薄弱，即預算在編制過程中多以上年度的資金實際使用情況為依據由財務部門進行大致估算，缺乏全面性和科學性，在預算執行過程中存在經費使用偏離預算的現象。

（四）信息與溝通方面不夠健全

當前鄉鎮人民政府內部控制制度建立和實施過程中的一個較為明顯的短板就是信息與溝通機制不夠健全：一方面是單位內部的溝通渠道不夠暢通，政府內部在進行上下級信息傳遞的過程中主要以公文為主，但是由于基層業務人員素質差別較大，所以對于公文內容的理解存在差異，在一定程度上阻礙了信息傳遞的及時性和準確性；另一方面則是反舞弊機制的不健全，即鄉鎮人民政府面臨的基建、工程等項目涉及的資金量較大，實踐中主要由各分管領導來抓，而財務人員主要負責核算，不直接參與，這樣容易造成財務人員對于項目進度信息難以掌握，資金撥付與項目進度難以有效確保一致，從而給舞弊提供了一定的機會。

（五）內部控制制度缺乏有效的內部評價監督

內部控制的評價監督主要有自我評價、內部監督和外部監督三類，鄉鎮人民政府內部控制的評價監督主要以上級部門的監督檢查為主，而自我評價和內部監督基本上處于缺失狀態，出現這種情況的主要原因是受人員編制等因素影響，難以在單位內部建立獨立性較強的內部審計組織體系。

四、強化鄉鎮人民政府內部控制制度建設和實施的對策

如上文所述，正是因為鄉鎮人民政府在建立和實施內部控制制度的過程中存在上述這些問題，從而造成其在管理過程中經常遇到一些難以解決的“瓶頸”問題。筆者認為可從以下幾個方面來強化鄉鎮人民政府內部控制制度建設和實施：

（一）改善內部控制的環境，減少內部控制制度建立和實施的阻礙

鄉鎮人民政府要改善內部控制的環境，減少內部控制制度建立和實施的阻礙，首先是單位管理層應當用行動來提升對內部控制的重視度，即一方面從自身做起，堅決杜絕“一言堂”行為，同時可以采用與經濟責任掛鉤的形式來明確管理層的內部控制責任，從而為內部控制制度的建立和實施創造一個良好的環境。

（二）對鄉鎮人民政府的風險評估防范機制進行完善

完善的風險評估防范機制是降低腐敗和舞弊行為的關鍵一環。要構建高效的風險評估方法機制，鄉鎮人民政府應當著手對單位所涉及的各項業務進行梳理，找出每項業務的關鍵風險點，并針對風險點制定相應的防范策略和控制方案，如上文所述的支付業務、管理活動和會計核算業務等存在的風險，并設立風險的識別、分析、評估和應對的具體流程，規范風險評估和防范行為。

（三）細化內部控制活動

對于鄉鎮人民政府來說，其涉及的具體的內部控制活動較多，但是較容易出現問題的主要是上文所分析的不相容職務和崗位的分離、授權審批的控制權限界定和預算管理三個方面。鄉鎮人民政府要想細化內部控制活動，須分別針對這三項控制活動，分別制定較為完善的管控措施來對加以約束，防止因控制活動不夠細化而產生管理風險，例如針對預算管理來說，可分別在預算編制環節做好單位各部門的溝通，準確把握預算資金的實質內容，而在預算執行環節，可考慮在單位內部建立執行評價考核機制來提高預算執行效率，防止超支行為的發生。

（四）做好信息和溝通工作

鄉鎮人民政府應當在單位內部搭建多方面、多渠道、多層次的信息溝通交流平臺，例如可利用視頻會議、電子政務雙向交流系統等方式，而不單單是依賴公文傳遞信息，既提高了信息傳遞的時效性，同時也可以消除不必要的信息誤解和不理解，提高了信息傳遞的準確性；同時在單位內部建立舉報投訴制度，廣泛接受基層群眾的監督，以防止各種舞弊行為的發生。

（五）完善內部控制的內部監督體系

鄉鎮人民政府應當改變以往的被動接受外部監督的現象，而應當從內部監督體系的完善來提高內部控制的有效性，即可以通過內部控制的自我評價來及時發現內部控制的缺陷并加以修正，降低風險發生的概率，有條件的單位也可以設立只對單位一把手負責的獨立性較強的內部審計機構來對單位的內部控制進行監督，進而提高其有效性。

五、結束語

本文從內部控制五要素的角度分析了當前我國鄉鎮人民政府在內部控制制度建立和實施過程中存在的主要問題，并針對問題提出了具體的強化和完善對策，以期能夠對鄉鎮人民政府內部管理水平的提升有所啟示。

參考文獻：

[1]石玉玲.鄉鎮基層內部控制建設與實施探索[J].會計師，2017.05.

[2]林葉.H鎮政府財務內部控制研究[D].寧波大學，2017.06.

（作者單位：棗莊市山亭區財政局―徐莊鎮財政所）