新時代下科研經費審計管理范籌研究

張恭杰?杜靜

摘要：本文用風險導向理念將科研經費審計管理范籌分為合規性、合理性和經濟性三個方面進行分析，針對各級政府和有關部門、監管方、項目承接單位三方對科研經費管理提出建議。

關鍵詞：新時代；科研經費；科研經費審計

《2016年全國科技經費投入統計公報》指出，2016年全國共投入研究與試驗發展（R&D;）經費15，676.7億元，增速10.6%，科研經費投入連年增長。《審計署關于審計工作更好地服務于創新型國家和世界科技強國建設的意見》（審政研發[2016]61號）從十個方面要求各級政府和有關部門做好科技創新審計，更好地服務于創新型國家和世界科技強國建設。對于政府來說，科研經費管理一方面要做好“減法”，通過簡政放權，不斷加強市場在經費配置中的決定性作用；另一方面要做好“加法”，利用“有形的手”適當引導科研經費朝著健康的方向不斷邁進。

一、科研經費審計管理范疇

科研經費審計是專項審計，包括科研項目立項、預算申報、評估評審、預算執行、預算變更、驗收等全過程審計。實務中，科研經費審計以科研項目結題驗收階段會計師事務所的經費收支審計為主，財務審計報告是重要的財務驗收依據。基于風險導向審計理念，科研經費審計一般關注科研經費的合規性、合理性和經濟性三個方面。

（一）合規性

科研經費的使用管理要遵從國家政策法規，涉及到具體項目時又要滿足不同行政區域的具體規定和不同類別科研項目的具體要求，這些也是科研經費審計時依照規范的出處，合規性是科研經費審計問題的高發區域。首先，國家政策法規方面，近幾年密集出臺《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等政策，涉及科研經費的研究、開發、轉化等環節。另外，項目承接單位承接項目后，應制訂單位層面的科研經費管理指引，滿足國家政策法規和經費提供方的管理要求。其次，不同行政區域對科研經費的管理會出臺不同的具體指導意見，雖然在方向上國家層面保持一致，但在細節操作上存在差異。例如，廣東省2017年3月出臺《關于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見（試行）》對多項內容進一步細化，可操作性更強。不同科研項目類型本身對應著不同的政策法規，譬如重大專項研發計劃有《國家重點研發計劃資金管理辦法》，指出不得通過財務驗收的九種情形。

（二）合理性

科研經費的使用應具有合理性，符合科研活動規律與一般事務發展規律，與實現項目目標相關。個別科研實務工作的情形明顯有違科研活動規律，難免讓人懷疑其合理性。例如，某單位歷年來科研項目成功率100%，無一研究失敗案例。而我們知道科研是有不確定性的，在研究階段是無法確定科研是否能夠成功，是允許科研失敗的，科研項目成功率100%明顯不合理。再比如，一些大額科研經費的項目成果僅為一份研究報告，該項目的合理性在審計時就需要重點關注，畢竟該報告的學術價值、應用價值和創新點情況，除少數評審專家外一般人難以核實。近期沸沸揚揚的清華大學教授付林案，就是付林在承擔重大科研項目時，其關聯公司參與了研究過程，以及后續的科研成果轉化，科研經費使用的合理性受到質疑，目前公訴方認定其存在兩項罪名，一項罪名是貪污造成科研經費損失220余萬元，另一項罪名是挪用公款439萬元。付林案和“浙大褚健案”有共同點，都是角色問題，一方面是國家公職人員，另一方面又是科研成果轉化公司的負責人，科研經費的使用管理難免受到質疑。

（三）經濟性

科研項目本質上是一種投資，有要求投資回報的內生需求，而且投資回報要符合成本效益原則，即投資回報大于投資額。科研項目從研究內容上劃分，可以分為理論型科研項目和應用型科研項目。其中，理論型科研項目的科研成果是以研究理論為主，不直接涉及效益產出，所以不適用經濟性考量；應用型科研項目的科研成果是以應用為研究目的的，其產出一般是制造新產品、研發新工藝、使用新技術進而直接給帶來收入的增長或成本的降低。應用型科研項目的經濟性，主要通過項目期內增量凈收益的現值減去科研經費的現值是否大于零進行衡量，可采用投資項目財務評價指標進行分析和評價，以項目現金流量為依據。實施科研項目，應用和轉化項目產生的收益應該大于項目投資成本，即具有經濟可行性；反之，則應放棄項目投資。當存在互斥項目時，分析項目經濟性更具經濟意義。衡量項目的經濟可行性應在項目立項與論證階段重點考慮，部分項目承接單位在編制立項申請書的同時編制商業計劃書，預測項目的經濟效益，作為重要立項參考依據的同時也是重要審計依據。

二、管理建議

科研經費的管理涉及各級政府和有關部門、監管方、項目承接單位，其中監管方扮演重要角色，要協調好各級政府和有關部門與項目承接單位利益函數，促使科研經費產生的效益最大化。結合上述研究分析和實務工作經驗，筆者對科研經費涉及的三方分別建議如下：

一是各級政府和有關部門持續完善科研經費相關政策法規，做好政府作用的“加法”和“減法”。一方面，各級政府和有關部門應盡責履職，積極搭建科研平臺、持續完善科研制度、加強科研全過程管理，以及推進科研成果轉化，做好“減法”和“加法”，推進科研管理邁上新臺階；另一方面，各級政府和有關部門應廣泛征求意見，深入開展科研經費管理研究課題，確保相關政策法規和管理制度的設計滿足實務科研工作需要，在經費使用管理上保證公平、公開、公正原則，既要避免“一撥二轉三不管”、投入不足和資金沉淀，也要避免“管得過死”等問題。譬如，《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》在簡化預算編制、下放預算調劑權限、加大激勵力度等方面的修訂，得到科研人員的拍手稱贊。

二是監管方持續優化科研經費監管機制，提升監管服務意識。首先，為確保相關政策法規和管理制度能夠得到有效執行，，適時出臺科研經費審計指導書等標準統一審計執業尺度，對弄虛作假、違法規定的單位和個人要設立問責機制，出清科研隊伍。陳啟杰、田圣炳（2009）在分析歐盟科研經費管理時，指出如果項目團隊夸大支出，歐盟會啟動違約賠償金機制，項目團隊不但要退回夸大的經費支出金額，還要支付違約金。我國在執行層面雖有相關規定，但遠未達到預期效果，未來工作中應進一步完善。其次，新時代對科研經費審計提出新要求，審計機構和人員要提供與時俱進的監管服務。《審計署關于審計工作更好地服務于創新型國家和世界科技強國建設的意見》指出“要堅持客觀求實，充分尊重科學研究靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性的特點，把因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把創新工作中的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，實事求是地反映問題，客觀審慎地做出審計處理和提出審計建議”。

三是項目承接單位要不斷加強對科研經費的重視，提高對相關政策法規的理解與應用。首先，項目承接單位要注重科研經費管理，提供必要管理環境，加強相關人員的培訓，保障制度執行落地。科研領域問題頻繁發生經常與科研管理人員對經費規范理解不透，把握不牢，未能適當使用科研經費直接相關，加上科研管理實務過程中情況復雜，最終導致科研項目承接單位難以切中管理痛點。有效實施科研財務助理制度，有助于降低科研經費低級因素引發的風險。其次，用好問題反饋渠道，積極向各級政府和有關部門反饋經費使用中的遇到困難，加強對政策法規的理解與有效運用。在付林被羈押近兩年期間時，清華大學向其發出續聘合同，其實就是科研項目承接單位對科研經費的政策法規不理解、不認同，甚至有抵制情緒。對實務中出現的問題，現行制度涵蓋的內容可以直接按照制度解決，如果屬于制度沒考慮到的新內容可以協商解決，要慎重處理以免造成不良影響，并在以后制度修訂中予以考慮。

科研經費審計是規范科研經費使用管理的重要手段，但不是最終目的，其最終目的是營造良序科研管理環境，提高科研創新能力，推動社會科技進步。

參考文獻：

[1]審計署.《審計署關于審計工作更好地服務于創新型國家和世界科技強國建設的意見》（審政研發[2016]61號）.

[2]國務院辦公廳.關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見（中辦發[2016]50號）.

（作者單位：張恭杰 廣東電網有限責任公司；杜靜 廣東省審計廳）