城市社區(qū)協(xié)商民主制度化發(fā)展的困境與出路

摘 要 城市社區(qū)協(xié)商民主是基層協(xié)商民主的主要組成部分，其制度化發(fā)展程度是衡量基層協(xié)商民主實踐成效的重要指標(biāo)。目前，各種社區(qū)協(xié)商民主活動在各個城市遍地開花，但其在制度化發(fā)展中仍面臨著協(xié)商主體參與不夠、協(xié)商程序流于形式及協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力等諸多困境；要想擺脫這些發(fā)展困境，就必須提高主體協(xié)商意識與能力、完善對協(xié)商各環(huán)節(jié)的規(guī)定以及建立健全監(jiān)督與反饋機(jī)制等。

關(guān)鍵詞 社區(qū) 協(xié)商民主 制度化

作者簡介：楊倩倩，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政治發(fā)展。

中圖分類號：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.082

一、城市社區(qū)協(xié)商民主制度化發(fā)展的困境

（一）協(xié)商主體參與不足

從各地的實際情況來看，我國城市社區(qū)協(xié)商民主的參與主體主要包括四個層面：一是政府層面，包括基層政府及黨組織。受“官本位”的傳統(tǒng)思想的影響，基層政府及基層干部依然習(xí)慣于命令式的工作方式；在推進(jìn)社區(qū)協(xié)商民主工作時，缺少協(xié)商意識、拒絕與社區(qū)自治組織及時交流、溝通交流，將協(xié)商民主視為一項任務(wù)，采用慣有的目標(biāo)分解與責(zé)任分?jǐn)偟确绞綇?qiáng)加給社區(qū)自治組織，導(dǎo)致政府與自治組織間缺乏有效溝通。二是社區(qū)自治組織，即居民委員會。城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層群眾自治的生動實踐，居委會是推進(jìn)社區(qū)協(xié)商工作的重要主體。然而，在實際工作中，通常表現(xiàn)為有選擇性的執(zhí)行或不執(zhí)行。如：有的社區(qū)干部不能充分認(rèn)識協(xié)商民主的積極意義，完全憑借個人意志決定是否開展社區(qū)協(xié)商；有的社區(qū)干部認(rèn)為協(xié)商民主既費時又費力，不具有可操作性，直接拒絕落實社區(qū)協(xié)商民主。另外，社區(qū)還要完成上級政府部署的眾多工作，即便是社區(qū)干部有很強(qiáng)的協(xié)商民主意識，也很難集中大量的時間和精力推進(jìn)社區(qū)協(xié)商。三是社區(qū)群眾。社區(qū)群眾作為實現(xiàn)社區(qū)協(xié)商民主制度化發(fā)展最重要的推動力，應(yīng)該充分發(fā)揮其主體作用。但是主人翁意識不足、協(xié)商參與能力不高或由于意見屢次不被采納而參與熱情逐漸被削弱的現(xiàn)象在社區(qū)群眾中普遍存在。分年齡段來看，青壯年住戶經(jīng)濟(jì)壓力大、長期忙于工作，不僅沒有意愿參加社區(qū)協(xié)商會議，而且也沒有時間與各利益相關(guān)方溝通；而留守在家的老年人則由于知識水平或身體不便等原因也無法積極參與。綜合起來，造成群眾整體參與不足，嚴(yán)重阻礙了社區(qū)協(xié)商民主的制度化發(fā)展。四是駐區(qū)單位，如企業(yè)、學(xué)校等。駐區(qū)單位作為獨立的機(jī)構(gòu)，缺少歸屬感、參與意識弱，很少配合社區(qū)協(xié)商民主工作。

（二） 協(xié)商程序流于形式

從全國范圍來看，各個城市的社區(qū)協(xié)商民主制度化實踐活動琳瑯滿目、協(xié)商載體豐富多彩，創(chuàng)新性地提出獨具地方特色的協(xié)商民主工作模式，如：河南焦作區(qū)形成了以三個層面乏力、三上三下工作機(jī)制與四好目標(biāo)為主要內(nèi)容的“334”樓院協(xié)商治理模式，江西南昌青山湖區(qū)圍繞整個協(xié)商民主工作形成了“七步議事”的工作機(jī)制。這些工作模式或機(jī)制在規(guī)范協(xié)商行為、維護(hù)協(xié)商秩序等方面確實發(fā)揮過促進(jìn)作用，但是，在長時間的時間過程中，由于這樣或那樣的原因，人為地操縱協(xié)商議題的選擇、協(xié)商主體的確定及協(xié)商共識的形成等各環(huán)節(jié)，使協(xié)商程序流于形式化。一是源自思想認(rèn)知上的扭曲。個別社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部為追求個體利益最大化或?qū)崿F(xiàn)某種目的，在確定議題環(huán)節(jié)，對廣大人民群眾的利益訴求不予考慮，獨自控制協(xié)商的全過程?；蛘?，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)迫于工作體制的約束，把社區(qū)協(xié)商民主看作是必須執(zhí)行的任務(wù)，不管議題是否需要協(xié)商解決，都不假思索地召開社區(qū)協(xié)商會議；即便是在提出議題之初就已經(jīng)預(yù)料到協(xié)商結(jié)果，也要堅持按照既定的工作流程完成工作。二是社區(qū)協(xié)商工作的組織者工作能力有限，使社區(qū)協(xié)商民主的部分程序流于形式。就某項議題開展社區(qū)協(xié)商民主額最初階段，協(xié)商組織者確實是以人為本并根據(jù)人們的協(xié)商訴求安排相關(guān)事宜，但是在后續(xù)工作中為盡快形成處理意見，往往會以犧牲少數(shù)人的利益來換取擁有相近或相似觀點的多數(shù)人的支持。如果少數(shù)人的意見屢屢不被采納，那么他們會認(rèn)為社區(qū)協(xié)商只是領(lǐng)導(dǎo)走過場、擺樣子的工具，社區(qū)民眾參與與否不會改變協(xié)商結(jié)果，進(jìn)而放棄自身參與權(quán)。三是參與社區(qū)協(xié)商的個體基于抱團(tuán)心理或畏懼報復(fù)的心理等，若在面對面的協(xié)商交流過程中發(fā)現(xiàn)自己與大多數(shù)人的意見相左，會主動迎合他人或直接放棄，導(dǎo)致協(xié)商流于形式、協(xié)商內(nèi)容不能與民眾利益訴求有效對接。

（三）協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力

政府及相關(guān)部門就保障社區(qū)協(xié)商民主制度化發(fā)展的問題作過不少努力，但仍存在許多問題，其中協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力表現(xiàn)的尤為明顯。綜合各地的實踐情況，可以發(fā)現(xiàn)：在大多數(shù)社區(qū)協(xié)商民主的實踐活動中“頭重腳輕”的現(xiàn)象比較常見。以決策類協(xié)商民主為例，不論是社區(qū)協(xié)商的組織者，還是社區(qū)協(xié)商的參與者，都習(xí)慣于把重心放在決策之前。在現(xiàn)有體制之下，各協(xié)商主體更愿意花費較多時間和精力在促成決策的環(huán)節(jié)中建言獻(xiàn)策、理性辯論，而很少有時間或者有機(jī)會去關(guān)注決策之后的執(zhí)行情況。一般意義上，協(xié)商結(jié)果有三條執(zhí)行路徑：一是在黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下，由黨政機(jī)關(guān)提供協(xié)商資源與組織保障，最后由社區(qū)多方主體共同執(zhí)行；二是直接由黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行；還有一種是自治組織力量強(qiáng)大的社區(qū)，則直接由社區(qū)自治組織來負(fù)責(zé)執(zhí)行。然而，許多地區(qū)的社區(qū)協(xié)商民主結(jié)果通常是由以社區(qū)黨組織、居委會等協(xié)商組織者為主要負(fù)責(zé)人去落實。在執(zhí)行過程中，由于缺少配套的監(jiān)督保障機(jī)制，落實效果完全取決于黨委政府，不僅使執(zhí)行不及時、執(zhí)行不徹底與變相執(zhí)行等不可避免，而且還很難保證協(xié)商結(jié)果的實效性。

二、擺脫城市社區(qū)協(xié)商民主制度化發(fā)展困境的出路

（一）提高主體協(xié)商意識與能力

基層政府、自治組織或人民群眾等協(xié)商主體之所以參與不夠，是由于其協(xié)商意識不足導(dǎo)致的。就政府及居委會而言，各領(lǐng)導(dǎo)干部革新工作理念、改變工作方式，樹立協(xié)同治理的發(fā)展理念，加強(qiáng)與基層的溝通交流。群眾的事無大小，凡是涉及基層人民群眾切身利益的事情，都要及時并充分地與人民群眾協(xié)商解決；以身作則、發(fā)揮好表率作用，肯定協(xié)商民主對于實現(xiàn)社區(qū)善治的積極意義、努力學(xué)習(xí)關(guān)于落實社區(qū)協(xié)商民主的重要文件并借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗，早日促成社區(qū)協(xié)商民主制度化。就人民群眾而言，一方面，需要政府加以引導(dǎo)。除保障各參與主體都能平等地參與協(xié)商、享有平等的話語權(quán)外，還要通過宣傳教育等幫助其樹立民主意識、協(xié)商意識、公共意識。基層政府可以利用閑暇時間組織社區(qū)住戶一起學(xué)習(xí)了解協(xié)商民主的相關(guān)知識，鼓勵基層人民主動參與社區(qū)協(xié)商；通過自制小卡片、小區(qū)廣播及網(wǎng)絡(luò)媒體等加強(qiáng)宣傳社區(qū)協(xié)商民主的思想與做法，使協(xié)商民主融入人們的日常生活；教育引導(dǎo)人民群眾通過平等交流、理性協(xié)商的方式，在確保公共利益得以實現(xiàn)的情況下追求自身利益最大化。另一方面，公民需要積極行使權(quán)力，加強(qiáng)自身修養(yǎng)。每個公民都應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識到自己是社區(qū)的主人，享有知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，可以就社區(qū)公共治理中的某項決策，提出自身利益訴求與選擇偏好；當(dāng)自身意見不被采納時，有權(quán)要求社區(qū)協(xié)商的組織者提供合理的解釋。此外，為提高自身的參與水平與能力，人民群眾在參與協(xié)商前，應(yīng)盡可能多地掌握與協(xié)商議題有關(guān)的所有信息，以便在協(xié)商中能夠更好地溝通交流。就駐區(qū)單位而言，要動員其參與社區(qū)協(xié)商，幫助其樹立主體意識與責(zé)任意識，使其主動承擔(dān)社區(qū)治理的責(zé)任與義務(wù)。

（二）規(guī)范社區(qū)協(xié)商民主的程序

中共十八大與十九大都明確指出要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，中央與地方為推動基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展也不少指導(dǎo)意見。這些指導(dǎo)意見普遍在宏觀層面描繪了基層協(xié)商民主實踐的宏偉藍(lán)圖，缺少對基層協(xié)商民主各環(huán)節(jié)的微觀規(guī)定。因此，以當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展?fàn)顩r為背景，規(guī)范協(xié)商民主的程序設(shè)計、細(xì)化操作流程意義重大。在城市社區(qū)協(xié)商民主中，應(yīng)做到以下幾點：一是科學(xué)選擇議題。一方面，為議題的篩選劃定合理的范圍，選定的議題要符合現(xiàn)實性、公共性、日常性等特點；另一方面，要明確人民享有最終決定權(quán)、確保社區(qū)的廣大人民群眾在議題提出與選擇環(huán)節(jié)中的主體地位，制定完善的議題提出機(jī)制，不給違規(guī)者可乘之機(jī)。二是細(xì)化對形成協(xié)商共識的規(guī)定。社區(qū)協(xié)商民主工作具有復(fù)雜性，一致認(rèn)可的協(xié)商結(jié)果需要經(jīng)過充分協(xié)商、反復(fù)論證才能形成。對待一般性的協(xié)商，要在兼顧少數(shù)人意見的基礎(chǔ)之上，形成普遍性共識。采用犧牲少數(shù)人而促成協(xié)商共識的方式適用于反復(fù)多次協(xié)商未果的情形，協(xié)商結(jié)束后，組織者要及時做好這部分人的思想工作，幫助其緩解負(fù)面情緒、增強(qiáng)參與熱情。三是引入新的參與渠道，創(chuàng)新社區(qū)協(xié)商民主的參與形式。面對面的交流在某種程度上限制了協(xié)商主體的自我表達(dá)，城市社區(qū)可以開通并進(jìn)一步發(fā)展網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主的溝通渠道，免去參與主體的后顧之憂。

（三）完善相關(guān)監(jiān)督與保障機(jī)制

城市社區(qū)協(xié)商民主制度化發(fā)展不僅要加強(qiáng)協(xié)商各要素的制度建設(shè)，還要加強(qiáng)監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)。造成協(xié)商結(jié)果執(zhí)行不力的主要原因是監(jiān)督保障機(jī)制不健全，完善系列監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。首先，應(yīng)當(dāng)建立信息公開機(jī)制，加大信息公開力度。普通民眾對協(xié)商結(jié)果關(guān)注少，除自身原因外，也與信息不對稱有關(guān)。因此，社區(qū)協(xié)商結(jié)果的組織者要加強(qiáng)信息披露，借助傳統(tǒng)媒體與網(wǎng)絡(luò)媒體等主動公開與社區(qū)協(xié)商有關(guān)的信息。為避免執(zhí)行者不作為、亂作為等，在落實協(xié)商結(jié)果時，通過社區(qū)公開欄、社區(qū)微信公眾號及官方網(wǎng)站等實時通報落實的進(jìn)展情況，方便各方利益主體監(jiān)督。其次，要拓寬人民群眾反映民意與監(jiān)督政府的渠道，為群眾反映問題、反饋協(xié)商結(jié)果等開通多條渠道是完善監(jiān)督機(jī)制的必然選擇；增強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督意識。人民群眾作為社區(qū)協(xié)商的受益者與參與者，及時反映社區(qū)協(xié)商運(yùn)作過程中存在的問題、確保協(xié)商結(jié)果順利落實是人民群眾行使權(quán)利、履行義務(wù)的應(yīng)有之義。然后，要建立并完善系列監(jiān)督機(jī)制。引入與社區(qū)協(xié)商沒有利益關(guān)系的第三方對協(xié)商結(jié)果的落實狀況及行為進(jìn)行全方位監(jiān)督；成立一些專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如協(xié)商督查領(lǐng)導(dǎo)小組、社區(qū)監(jiān)督委員會等承擔(dān)社區(qū)協(xié)商民主的監(jiān)督與檢查工作。最后，基層政府應(yīng)逐步完善問責(zé)機(jī)制。定期召開領(lǐng)導(dǎo)干部述職、民主評議會等活動，及時糾正問題。同時，將社區(qū)協(xié)商民主工作納入官員的考評體系，使協(xié)商結(jié)果的執(zhí)行情況與官員的加薪晉升掛鉤。結(jié)合獎懲制度，適當(dāng)?shù)鬲剟钅切樯鐓^(qū)協(xié)商作出突出貢獻(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)及個人，對待消極執(zhí)行、逃避責(zé)任的個別領(lǐng)導(dǎo)干部給以一定的懲罰。

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