大數據時代下政府公共服務變革趨勢研究

摘 要 隨著信息技術的發展，大數據已經影響到我國社會、經濟的方方面面。政府部門能否利用好大數據，順應公共服務變革趨勢，成為公共服務理論研究的重要議題。本文試圖從治理模式、供給方法、目標實現三個方面進行解構，探索我國在大數據時代下政府公共服務變革的趨勢。

關鍵詞 大數據 公共服務 變革 趨勢 治理

作者簡介：周敏，中共株洲市委黨校講師，研究方向：公共服務。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.065

隨著信息技術的發展，21世紀人們經歷了網絡時代、信息時代等多個時代，“大數據”也不知不覺的進入到了我們的視線。2011年，麥肯錫公司在《Big Data： the Next Frontier for Innovation，Competition and Productivity》報告中首次提出了“大數據”的概念，2013年維克托·邁爾-舍恩伯格著作了《大數據時代》，將“大數據”一詞深入到人們的生活中。短短5年，大數據以其大容量、快速度、多樣性和價值性的特點引起了政治、經濟、社會的關注。李克強總理在2015年的政府工作報告中首次提出了《“互聯網+”行動計劃》，以推動云計算、大數據、物聯網、移動互聯網等技術與現代制造業結合。大數據與經濟、社會緊密結合，成為了新的經濟增長方式和社會發展要素；2015年9月，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》中明確提出要建設政府大數據，并于2020年底前將民生保障服務領域向社會開放。政府部門將大數據變成公共服務改革發展的重要手段。

大數據的來襲，政府的公共服務不可能成為一處高地。大數據引發的社會變革是必然的，但是其方向確是不確定的。能否把握住時機，對政府公共服務的變革具有重要意義。

一、整體性治理將取代政府部門的碎片化管理

大數據時代，政府治理遇到了新科技的挑戰，在新公共管理運動基礎上發展出來的為應對新公共管理帶來的各種問題而提出的整體性治理也悄然地進入中國。從歷史唯物主義的角度來看，傳統公共行政范式有可能適合工業社會的生產和管理，但是不適合信息社會和后工業社會的要求。在西方，一些發達國家的實證研究（如美國、英國、加拿大等）同樣表明，引領西方政府治理多年的新公共管理理論由于強調分散性、激勵及競爭在客觀上已經造成了政府組織的“碎片化”，并且相當大的一部分職能已經停止了作用。管理上的“碎片化”導致了功能上的問題：如部門之間相互轉嫁問題及成本、部門間項目沖突、目標沖突、缺乏溝通、各自為政、服務質量下降等。20世界90年代末，英國學者佩里·?？怂购团羺s克·登力維率先提出了整體性治理理論，即“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公司部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖示”。它被西方學者認為有可能成為21世紀關于政府治理的重大理論。整體性治理在我國具有很高的可能性：

一方面，多元化的主體呈現出上升趨勢。整體性治理主體不僅包括政府各部門，同樣還包括社會、企業、個人等?，F階段，我國社區組織的發展呈現出逐年上升趨勢。據統計，2015年底，我國社會組織共有66.4萬個，比2014年多出近6萬個。我國社會組織數量大、形式多樣、活動領域廣，再加上我國行政體制改革從未停歇，為社會組織的政治參與提供了契機。

另一方面，數字時代的來臨為整體性治理的提出與運用提供了可能。一直以來，信息一度成為了公共行政變革的重要力量。政府信息技術能成為當代公共服務現代化變革的中心，不僅僅是因為信息技術在這些變革中發揮了重要作用，更因為它占據了許多公共管理的中心位置。大數據時代的來臨，打破了政府信息的孤島局面：在政府內部，通過數據分享，實現部門間協調；在社會中，通過數據公開，實現公共服務效率化、公平化。當然，整體性治理理論的應用關鍵在于對大數據技術的掌握和運用。2015年，國務院先后制定了“互聯網+”行動計劃、推進大數據標準體系建設、印發《促進大數據發展行動綱要》等，以此在全國引起對大數據的重視；在地方政府更是致力于運用大數據建設智慧城市，以實現地方發展。

因此，大數據時代背景下，整體性治理模式取代政府為首的碎片化管理成為了最強趨勢。我們要認清在政府管理過程中的不足，積極利用大數據平臺及技術，引入較為先進的整體性治理模式，實現政府管理模式的創新。當然，在引進整體性治理理論中，必須要結合我國實際，要具體問題具體分析，減少改革阻力，為我國改革助力。

二、精準性供給將取代粗放性供給下的服務供需斷層

隨著我國經濟社會的發展，人民群眾對公共服務的需求出現多元化趨勢。但由于政府長期以來偏重經濟發展，導致我國公共服務領域存在著諸多難題，如公共服務總量供給不足、質量不高、地區間不平等。人民群眾對公共服務的需求與我國公共服務供給不足的矛盾引起了政府的重視：2006年以來，政府部門先后確定了公共服務的內容、職責、建設方式等，以維護社會公平，促進社會和諧。即使政府部門不斷增加公共服務建設資金，提高公共服務質量，但成效卻不那么理想。主要表現在：

第一，公共服務供不應求。人們滿足了生存需求后就開始追求更高層次的需求，如歸屬需求和成長需求。數據顯示，2015年全年全國居民人均可支配收入為21966元，比上年名義增長8.9%，扣除價格因素實際增長7.4%，超過同期6.9%的GDP增速?！皞}廩實而知禮節，衣食足而知榮辱”，隨著生活水平的提高，人們從過于專注經濟增長的需求慢慢變為關注經濟增長的同時也關注社會層面的滿足。在過去，我國公共服務職能受單位制影響主要由本單位提供。社會轉型過程中，單位制的解體使得原來由單位承載的各種社會服務職能剝離，公共服務滿足開始集中到社區層面。然而，在我國，公共服務的提供者主要是政府，政府部門所提供的公共產品天然具有滯后性，社區提供的公共服務受到政府部門的管理及限制，很難真正發揮好作用。所以，容易導致公共服務資源不能及時滿足公民需求，出現公共服務供不應求的局面。

第二，公共服務供求不一。民眾享受服務有兩種途徑，一種是花錢購買，如就讀于私立學校，私人圖書館借書；另一種是政府免費提供，如農家書屋、免費電影等。經濟的發展，讓人們開始追求個人價值的歸屬及滿足。2004年，黨的十六屆四中全會提出，堅持以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀，推動經濟社會統籌發展，開啟了公共服務體系的建設。公共服務體系建設的正式開啟，滿足了相當一部分人的需求。但隨著經濟不平衡的進一步發展，各個地區對公共服務的需求不一，而政府統一部署的公共服務難以滿足區域化的差異，就此一方面造成了資源浪費，另一方面滿足不了部分民眾需求。以電影下鄉為例：東部發達城市中，村級電視、網絡覆蓋率極高，電影院線多，且觀影效果好。因此，全國性的電影下鄉在東部城市難以實現預期效果。

從根本上來說，公共服務的供需矛盾能否解決，直接決定了公共服務體系建設效果的好壞。民眾對公共服務的需求不僅體現在多樣化、個性化的要求上，而且還對政府公共服務提出了差異化、便捷化和高效化的需求。因此，需通過大數據融合社會資源，并將新型信息技術手段和平臺融入公共服務供給建設范疇，滿足城市公共服務精準供給要求。

三、政府購買公共服務將實現公共服務的共享共建

與西方國家相比，我國公共服務建設的主體單一。公共服務的單一主體供給給政府部門帶來很大的壓力，容易造成資源浪費、效率低等問題。因此，如何吸引更多主體參與到公共服務建設中來顯得尤為重要。我國先后探索出一系列方式，拓展社會各組織參與公共服務建設的途徑。政府購買公共服務的方式，一方面有助于實現公共服務均等化，一方面有利于提高公共服務建設的效率。2000 年起，政府購買公共服務在上海率先推行。 2013 年出臺的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中，明確提出在公共服務領域要更多利用社會力量，加大政府購買服務力度，并且要求在“十二五”時期，政府向社會力量購買服務工作在各地逐步推開，初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，相關制度法規建設取得明顯進展。更多主體參與到公共服務建設中來是一種趨勢，大數據平臺的建設進一步拉近了各主體間的距離，真正實現公共服務的共享共建。

（一）公共服務購買項目更符合民意

據中國城市基本公共服務力評價統計，我國現階段公共服務滿意度平均分在65左右，公共服務績效評估仍處于中等水平，公共服務供需矛盾仍然突出。要解決公共服務建設的供需矛盾，了解和滿足公民對公共服務的需求顯得非常重要。“買什么”是政府購買公共服務需解決的首要問題，因此政府向社會組織購買公共服務的前提條件在于準確了解公民的實際需求，而精準高效地滿足公民的實際需要是政府購買公共服務有效性的決定性因素。政府購買公共服務需要做到具體問題具體分析，政府購買公共服務的流程首要的是了解公民的需求?，F階段，政府主要是通過民意調查或代表民意的非營利組織了解公民的需求，而民意調查的有效性和非盈利組織民意的準確性還有待商榷。如果大數據平臺能得到普遍運用，公民則有機會直接向權力機構直接表達自己的需求，政府也可以通過大數據技術對公民日常生活中產生的大量數據進行挖掘、分析，進而主動、準確了解公民的需求。通過大數據搜集和大數據技術分析，大大提高了政府購買公共服務的準確度，提高了公眾滿意度。

（二）實現公共服務全程有效監管

我國政府購買公共服務仍處在初期發展階段，主要以殘疾人服務、老年人服務和社區服務為主。隨著社會的發展，政府購買公共服務的范圍將逐漸擴大，內容越來越多，政府的角色也將逐漸從“管理者”向“監管者”轉變。因此，政府在公共服務購買行為中對其承接主體如何進行有效監督，保證公共服務項目的效果和效率是政府購買公共服務需要解決的首要問題。大數據時代的到來為政府購買公共服務提供全程透明性的監督提供可能。從主體上來講，公民監督對購買公共服務具有重要意義，但受維權意識淡薄，政治敏感度低等因素的影響，我國公民對政府購買公共服務行為存在監督不到位的情況，大數據的出現讓購買行為讓監督成為可能。事前通過需求評估、資質評估對政府確定公共服務項目懲戒主體過程進行監管；事中通過政府、第三方監管，媒體、公眾輿論監管等對勾購買項目進行監管保證服務質量；事后通過大數據平臺搜集并分析使用情況、公眾滿意度以及需繼續改進的地方不斷完善公共服務項目。通過大數據技術對政府購買公共服務的全程參與，讓各個階段各個主體間信息相互連接、相互整合，實現對政府購買公共服務的有效監管。

總之，大數據時代的來臨，給政府公共服務帶來挑戰的同時也帶來了機遇。能否真正運用好大數據，進一步完善我國公共服務建設的發展成為了現今理論界的又一研究重點。在大數據時代，政府公共服務將沿著整體性治理模式前進，通過政府購買的方式實現公共服務的精準性供給，進一步實現公共服務的共享共建。

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