中國軍事執行安理會決議法律機制的若干思考

摘 要 國家對安理會決議的執行，可以分為行政執行、司法執行和軍事執行。目前，我國學術界對安理會決議國內執行機制的研究，主要集中于行政執行，而忽視了軍事執行。由于我國憲法和立法法都沒有明確的規定國際法與國內法的關系，安理會決議或者安理會決議所反映的國際法規則，不能作為軍事執行的法律依據。與行政執行一樣，軍事執行的法律依據主要是國內法。當不存在與安理會決議相對應的國內法時，軍事執行就會面臨無法可依的窘境。全國人大與中央軍委應適時制定非戰爭軍事行動法律法規，為我國武裝力量全面執行安理會決議，維護國家權益與國際和平與安全提供堅實的法律保障。

關鍵詞 安理會決議 軍事執行 法律機制 立法建議

作者簡介：鄧寧，廣西政法管理干部學院民商法系副主任，法學博士，副教授，研究方向：國際組織法、國際海洋法、外國與國際軍事法。

中圖分類號：E22 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.061

《聯合國憲章》（以下簡稱《憲章》）第五章第24條賦予安理會在維持國際和平及安全方面承擔主要職責，當安理會斷定存在威脅國際和平與安全的情勢時，可以采取“武力以外之辦法” （憲章第41條）或者“陸海空軍行動”（ 憲章第42條）。“武力以外之辦法”主要包括各種制裁措施，在歷史上，安理會先后對21個國家和2個非國家實體（基地組織和塔利班）實施過制裁。“陸海空軍行動”是安理會授權成員國使用武力以維護國際和平與安全的情形。安理會決議國內執行機制分為以美國為代表的授權立法模式、以日本為代表的既有立法執行模式和個案立法模式三種。

一、中國國內執行安理會決議機制概述

中國作為安理會常任理事國之一，“一直以負責任的態度履行根據《聯合國憲章》承擔的國際義務，執行安理會決議，并已有一套行之有效的運作機制和作法。” 。目前，我國的國內執行機制是外交部根據國務院授權，將安理會決議的內容通知國務院各部門及省級政府外事辦，由各相關部門具體落實。 我國各有關部門在收到外交部的通知后，以公告、通知的形式要求所屬單位加以執行，如交通運輸部《關于執行聯合國安理會第2397號決議有關事項的公告》、商務部、海關總署《關于執行聯合國安理會2397號決議的公告》等。我國一些學者對國內執行機制的質疑主要集中在國內執行安理會決議的法律基礎上，有人認為，行政機關所應采取的行政行為在我國目前缺乏足夠的法律依據，反過來需要依據外事部門的通知，而外交部函件只有通知的性質。 這些學者建議我國應建立類似美國的授權立法的體制，授權國務院制定執行安理會制裁性決議的條例，作為國內執行的法律依據。

本文作者認為，我國行政機關執行安理會決議的法律依據，并不是外交部的通知函件，而是《中華人民共和國對外貿易法》、《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國出境入境管理法》、《中華人民共和國反恐怖法》等國內法律法規。 從形式上而言，我國的執行機制類似于日本模式， 總體上是有效、可行的，也存在著“行政主導的執行體制有時候會超越全國人大及其常委會的立法權”的問題。

二、中國軍事執行安理會決議的法律機制

本文作者認為，我國學者對國內執行機制的討論主要集中在行政執行，即行政機關執行安理會決議。在實踐中，還存在著軍事部門執行安理會決議的情形，即軍隊等武裝力量以戰爭或者非戰爭軍事行動（military operation other than war）的方式執行安理會決議。

在戰爭行動方面，1990年11月29日安理會678號決議（1990）“授權同科威特政府合作的會員國，除非伊拉克在1991年1月15日或之前……完全執行上述各決議，否則可以使用一切必要手段……恢復該地區的國際和平與安全”。 1991年1月16日，旨在恢復科威特主權的多國部隊對伊拉克發動軍事打擊，多國部隊的行動得到了聯合國的授權，隨著伊拉克軍隊2月份從科威特撤軍，敵對狀態就此結束。

在非戰爭軍事行動方面，非戰爭軍事行動的種類包括：執行制裁（Enforcement of Sanctions）、執行封鎖區（Enforcing Exclusion Zones）、護航（Protection of Shipping）、打擊行動（Strikes and Raids）、支持軍控（Arms Control Support）、國內支持行動（Domestic Support Operations）、對外人道援助（Foreign Humanitarian Assistance）、國家援助（Nation Assistance）、展示武力（Show of Force）、支援叛亂（Support to Insurgency）、打擊恐怖主義（Combating Terrorism）、反毒行動（Counter drug Operations）、維護航行自由（Ensuring Freedom of Navigation）、非戰斗性撤離行動（Noncombatant Evacuation Operations）、和平行動（Peace Operations）、搜救行動（Recovery Operations）。

安理會已有多個決議涉及非戰爭軍事行動。在打擊索馬里海盜方面，2008年6月2日安全理事會第1816（2008）號決議 “1、敦促在索馬里沿岸公海和空域有本國海軍艦只和軍用飛機活動的國家對海盜和武裝搶劫行為保持警惕，并與過渡聯邦政府合作，制止海盜和海上武裝搶劫行為；2、敦促各國根據相關國際法向受到海盜或武裝劫匪威脅或攻擊的船只提供支援；”決議進一步授權成員國可以“ （a） 進入索馬里領海，以制止海盜及海上武裝搶劫行為；（b） 在索馬里領海內采用一切必要手段，制止海盜及武裝搶劫行為”。2008年10月7日安理會第1838（2008）號決議“吁請關心海上活動安全的國家根據《公約》所體現的國際法，積極參與打擊索馬里沿岸公海的海盜行為，尤其是部署海軍艦只和軍用飛機；吁請在索馬里沿岸公海和空域有本國海軍艦只和軍用飛機活動的國家按照《公約》所體現的國際法，在索馬里沿岸公海和空域采用必要手段，取締海盜行為”。2008年12月16日安全理事會第1851（2008）號決議“吁請有能力的國家、區域組織和國際組織積極參與打擊索馬里沿岸的海盜和海上武裝搶劫行為，尤其是依照本決議、第1846（2008）號決議和國際法，部署海軍艦只和軍用飛機，并扣押和處置被用于或有充分理由懷疑被用于在索馬里沿岸從事海盜行為和海上武裝搶劫行為的船只、艦艇、武器和其他相關裝備”。

在此背景下，中國海軍派出執行護航任務的艦艇編隊抵達亞丁灣、索馬里海域，開始護航行動，截至2017年4月9日，共完成1029批6337艘船舶護航任務，其中外國和世界糧食計劃署等國際組織船舶3274艘。接護被海盜釋放船舶8艘，接護遭海盜襲擊船舶1艘，營救遭海盜登船襲擊船舶2艘，救助外國船舶5艘，接護被海盜釋放船員1次。解救被海盜追擊船舶32次43艘，其中我國船舶17次23艘，外國船舶15次20艘。

公海登臨權在防止大規模殺傷性武器擴散方面發揮著重要的作用，根據《聯合國海洋法公約》第110條，軍艦或者執行政府公務的船舶、飛機懷疑外國船舶涉嫌海盜、奴隸販賣、非法廣播、無國籍時，可以在公海上登臨檢查。2005年《制止危及海上航行安全非法行為公約》議定書將海上運輸生物、化學或者核武器；運輸制造生物、化學或者核武器的設備、原料的行為規定為犯罪行為，同時擴大了可以登臨檢查的范圍：如果一締約國有正當理由懷疑，位于任何國家領海之外的懸掛另一締約國國旗的船舶或其船上人員正在實施、曾經實施或者即將實施該公約所列的犯罪行為，經船旗國同意，該國可以登臨及調查該船。船旗國可以采取兩種方式表示同意：一是預先自動同意其他締約國要求登臨的請求；二是如果船旗國在收到登臨的請求后4個小時內未作出回應，則視為同意該請求。2017年9月11日安理會第 2375（2017）號決議對登臨權作出進一步規定，授權會員國“在得到情報、有合理理由認為船上貨物載有禁止供應、銷售、轉讓或出口的物項時，征得船旗國同意后在公海檢查這些船只。如果船旗國不同意在公海上接受檢查，則船旗國須指示船只前往適當和方便的港口接受地方當局的必要檢查，如果船旗國既不同意在公海接受檢查，也不指示船只前往適當和方便的港口接受必要檢查，船旗國須立即撤銷對該船只的注冊”。

開展非戰爭軍事行動的法律依據，除安理會決議、雙邊或者多邊國際協定之外，還必須有相應的國內法。以公海登臨權為例，美國法典（US Code）賦予美國海岸警衛隊的登臨權“為了預防、偵查、打擊違反美國法律的行為，海岸警衛隊有權在公海或者美國管轄下的水域行使詢問、調查、搜查、扣押、逮捕權。海岸警衛隊官員可以在任何時候登臨美國有管轄權的任何船舶，檢查船舶文件，搜查船上物品，如遇反抗，可以使用必要武力使其屈服。詢問、調查、搜查后發現有違反美國法律的行為，可以逮捕嫌疑人或者扣押船舶。” 日本自衛隊積極參與海外非戰爭軍事行動，為此先后出臺了《聯合國維持和平活動合作法》（1992 年）、《周邊事態法》（1999 年）、《反恐怖特別措施法案》（2001年）、《伊拉克重建支援特別措施法》（2003 年）、《應對海盜法案》（2008年）等法律。

2015年5月26日發布的《中國的軍事戰略》指出“組織非戰爭軍事行動準備。遂行搶險救災、反恐維穩、維護權益、安保警戒、國際維和、國際救援等非戰爭軍事行動任務，是新時期軍隊履行職責使命的必然要求和提升作戰能力的重要途徑。…… 參與聯合國維和行動，履行安理會授權，致力于和平解決沖突，促進發展和重建，維護地區和平與安全。”但是，我國《國防法》、《戒嚴法》、《突發事件應對法》、《反恐法》、《中國人民武裝警察法》等法律對軍隊、武警職能的授權，主要限于戰爭行動和境內的非戰爭軍事行動， 我國武裝力量在境外的非戰爭軍事行動，多數情況下沒有明確、具體的國內法律規定。 境外非戰爭軍事行動所涉及到的一些具體法律問題，也存在許多空白之處，例如，在實體法方面，我國《刑法》第151條規定了走私核材料罪、走私國家禁止進出口的貨物、物品罪，但是沒有海盜罪的規定；在程序法方面，我國刑事訴訟法規定，刑事案件的偵查權由公安機關、國家安全機關、人民檢察院分別行使，軍隊保衛部門對軍隊內部發生的刑事案件行使偵查權。那么，我國軍隊的戰士是不是境外海盜行為或者擴散核武器行為的執法主體？此外，我國國內法對公海登臨權、登臨錯誤導致的賠償等沒有明文規定，我國海軍或者海警在實際操作中可能面臨無法可依的情形，以上情況不利于我國全面執行安理會決議。

三、立法建議

目前，我國學者對安理會決議國內執行機制的討論，主要集中在行政機關方面，忽略了軍事執行的問題。由于我國憲法和立法法都沒有明確的規定國際法與國內法的關系，安理會決議，無論將其視為國際法獨立的一種淵源或者國際法淵源的載體，都無法直接納入我國法律體系，更不能直接適用，因此，當武裝力量以戰爭或者非戰爭軍事行動的方式執行安理會決議時，其法律基礎主要是國內法。但與行政執行不同，我國在非戰爭軍事行動法方面，存在較多的法律空白點。在依法治軍的背景下， 已有多位人大代表提出《關于制定“非戰爭軍事行動法”的立法議案》。本文作者認為，我國適時制定非戰爭軍事行動法，是必要的，但考慮到非戰爭軍事行動法專業性、軍事性較強的特點，在立法路徑上，可先由全國人大在國防法中增加非戰爭軍事行動的原則性規定，具體內容再由中央軍委依據立法法、軍事立法工作條例等制定相應的軍事法規。

注釋：

劉筱萌.聯合國制裁措施的國內執行研究.武漢大學博士論文.2012.66，69-70，74.

中國關于安全理事會第2375（2017）號決議執行情況的報告，2017 年 12 月 12 日中國常駐聯合國代表團給委員會主席的普通照會，S/AC.49/2017/143。

外交部文件.關于執行聯合國安理會第2397號決議的通知.外發【2017】84號.

鄭遠民、李小弟.我國執行聯合國經濟制裁決議的立法探討.深圳大學學報（社會科學版）.2016（2）.120-121.

在多個部委的文件中列明了執行的法律依據，如商務部、海關總署《關于執行聯合國安理會第2371號決議的公告》，公告2017年第40號。

陳一峰.安理會決議在中國的執行機制初探.中國國際法年刊.2012.333.

本文僅討論以非戰爭軍事行動執行安理會決議的問題。

Military Operation Other Than War， Air Force Doctrine Document 2-3， 5 October 1996.

資料源于國防部網站.http：//www.mod.gov.cn/action/2017-04/16/content_4778531_ 8.htm.

14 U.S. Code89.

田靖、劉鳳健.日本自衛隊非戰爭軍事行動的歷史回顧.軍事歷史.2017（4）.48.

國防法第二十二條：中國人民解放軍現役部隊是國家的常備軍，主要擔負防衛作戰任務，必要時可以依照法律規定協助維護社會秩序。

國防法第六十六條作了寬泛的規定，在維和行動方面，有中央軍委發布的《中國人民解放軍參加聯合國維持和平行動條例（試行）》。

國防法第十八條規定：中華人民共和國的武裝力量必須遵守憲法和法律，堅持依法治軍。