政策在“法治中國”建設中的特殊作用

摘 要 隨著二零一七年十月一日《中華人民共和國民法總則》的生效，司法實踐中無法律依政策的做法將成為歷史。歷史上，我國法治建設還不完善的時期，曾一度依政策辦事，在我國法治建設中起著不可忽視的作用。本文認為探究政策的作用，厘清政策與法律的關系，對推進全面依法治國有著重要的意義。

關鍵詞 政策 法律 法治

作者簡介：陳禮賢，廣西師范大學法學院2017級碩士研究生。

中圖分類號：D601 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.060

一、政策基本概念

政策是“國家、政黨為實現一定歷史時期的任務和目標而規定的行動準則和行動方向。” 換言之，政策制定主體一般是政府機構或政黨。從詞面上可以分為政府機關政策和政黨政策。政府機關政策是由政府機關為實現特定的政治、經濟、文化的目標而制定的若干計劃、措施。對政府機關政策的權力主要來自《憲法》第八十九和第一百零七條的規定，以及中國的基本規律，確立了領導和中國共產黨的領導，與中國共產黨是唯一合法的執政黨的權力。由此政黨的政策基本可以理解為黨的政策。中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，和政府機關的政策必須接受中國共產黨的領導（以下簡稱執政黨和黨）。所以我國政府機關政策和執政黨的政策本質上是一致的。因為“國家政策不應該包括地方政策，而且地方政策往往從固守本地的利益、維護本地的穩定和發展出發考慮問題，因而從更宏觀的層面上看，不免帶有濃厚的地域性甚至某種程度的狹隘的地方保護。所以如果執行地方政策，勢必破壞法制的權威性、統一性，導致司法割據。” 本文所稱的政策都是中央層面的。

（一）政策與法律的聯系

現實中，人們往往把黨的政策和法律放在一起相比較，事實上黨的政策是具有獨立的價值的，黨的政策不同于概念和法律的概念。它具有以下突出特點：首先，黨的政策是工人階級領導的人民群眾的意志和黨的意志。但，法律是國家意志的體現，是由國家制定并認可的。其次，黨的政策有一個吸引人的宏觀標準，它以宣言、方案、決議、決定、通知、聲明、口號、摘要、意見、建議、批準、計劃、計劃、計劃、工作報告、社論、黨報和黨的文件的形式出現。十九大報告指出，思想文化建設取得重大進展，黨的思想政治工作要加強領導，突出馬克思主義在思想領域的指導地位。雖說黨的政策以是帶有號召性的口號、宣言等形式出現，但并不等同于觀念意識，黨的政策可以以這種形式去調整人民的觀念意識。法律根據不同的制定主體分為憲法、法律、行政法規、部門規章和地方性法規，是調整社會關系的具體行為準則。明確了什么行為能為或不能為。再次，黨的政策具有即時性和靈活性，更能跟上社會變化的步伐。而法律則因為制定修改嚴格的程序，保持有較強的穩定性。

本質上來說，政策和法律都是社會上層建筑的組成部分，共同服務于經濟基礎，所以政策與法律的目的是一致的。政策和法律是可以相互交融的，法律的制定以政策為依據，政策可以轉化為法。轉化的過程是經法定程序，把經過實踐檢驗的政策由國家立法機關制定為法律，這就使得政策的合法化、法律化。同時，國家立法與政策的實施有著密切的聯系，政策成為了法律的重要淵源。

（二）政策與法律沖突

法律具有穩定性，從另一面來說法律可能屬于年代比較久遠，與客觀形勢不一致；而政策的靈活性，能夠適應客觀形勢變化。這時候就會出現到底是依政策辦事還是依法律辦事的矛盾。另外，政策的制定程序相比法律的制定程序具有較大的靈活，有可能是領導的拍板決定，未通過大量的調研論證，所以也會出現政策不夠科學、不合理的現象，此時可能會與法律相左。避免此類沖突的出現：

1.政策的制定必須在憲法和法律的賦予職權的范圍內。我國是人民當家做主的國家，國家的一切權力屬于人民。執政黨和政府都必須遵守法治和依法行政，不允許特權超越法律。從根源上遏制不科學的政策出現。

2.依據立法精神處理現實問題。現實生活的繁雜多樣，在法律滯后還未及時修改的情況下，不能簡單的依據以政策代替法律，應該依據法律政策精神恰當地處理具體問題。

二、政策的作用

在我國編纂民法總則期間，有關政策在當代是否仍然可作為法院判案依據問題，引發過多位專家學者討論，曾有學者認為政策應該成為判案依據，提出“三位階的民事規范淵源結構”即“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定的應當遵守國家政策，國家政策沒有規定的可依當地習慣”。 但依據現行生效《中華人民共和國民法總則》第十條規定顯然并不認可政策作為法律淵源。

第一，政策作用的歷史沿革：

1.建國初期（大致分為兩個時期：一九四九年至一九五六年法制初創期，一九五七年至一九六六年法制停滯期。）隨著我國法制建設的起步，新時期法律在社會事務中的逐漸被制定并執行，執政黨政策占據主要地位的情況也在變化。早在中共八大會議上，建立健全國家法制就已經作為國家任務提上日程，那時候屬于我國社會主義的過渡和探索時期，國民黨時期的舊法被廢除，社會主義法制建設處于百廢待興的時候，政策由于其即時性、靈活性等特點，在很長的時間里起著主要作用。那時期我國法制建設已經起步，比如土改中制定了《土地改革法》等，確立了“有法律從法律、沒有法律從政策”的大的原則，但在反右派斗爭運動中斷了法制建設的步伐，當時管理國家事務和社會事務既依靠政策也依靠法律。

2.一九六六年至一九七六年間，文革動蕩時期，人民的財產權、生命權等可以依據"批斗大會"等形式隨意被踐踏。政策的地位是高于法律的，甚至二者相沖突時，依政策辦事，政策而不是法律。

3.黨的十一屆三中全會明確地提出健全社會主義法制的法治目標，確立了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的社會主義法制建設的十六字方針，為社會主義法制建設開啟了嶄新征程。此時，歷經了十年動蕩后，國家意識到了法治建設的重要性，于一九八七年實施的《中華人民共和國民法通則》第六條規定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規定，應當遵守國家政策”。 確立了民事活動的合法原則是在沒有法律規定的情況下，才能依據國家政策。然而，由于我國的法治尚不健全，政策填補了我國法律的空白，政策仍然僅次于法律的社會規范。

第二，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要“完善黨委依法決策機制，發揮政策和法律的各自優勢，促進黨的政策和國家法律互聯互動”、“堅持走中國特色社會主義法治道路”、“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。 發展和完善中國特色社會主義法治道路，就必須認識到政策在“法治中國”的建設中的作用。

政策是法律的現實補充，填補法律的空白，使得法律更加具有活力和實效，在法治建設中起著無法替代的特殊作用，也是法治活動的重要組成部分。從哲學上分析，事物都具有兩面性，回顧政策在法治建設中的歷史地位表明：符合實際情況的政策可以促進社會、經濟、文化的發展，不切實際的政策則對社會的發展起著負面作用。如建國后，社會主義初步探索期的“大躍進”起到的負面作用遠遠大于其正面作用；而伴隨著十一屆三中全會后的政策，我國社會經濟進入高速發展期，其結果是截然相反的。

1.政策有助于降低法律的滯后性影響，使得法律更具有實效。隨著我國經濟社會的高速發展，社會上新事物層出不窮，例如即時通訊軟件的群的概念，早早就在社會中廣泛使用，而相關規范《中華人民共和國網絡安全法》、《互聯網群組信息服務管理規定》立法在今年也就是二零一七年才頒布實施。而此前的涉及此類法律條文是計算機犯罪一類，在實際社會中為得到更好的社會效果，相關機關依據相應的政策，能更好的適應形勢的發展。

2.無法律規定，依據政策辦事。作為調整社會關系的行為準則，法律不是萬能的。不可能做到面面俱到，尤其現代社會生活豐富多彩，利益結構復雜化，在沒有法律明文規定的情況下，政策就成為了人們辦事行為的依據，在法治建設中，政策自然而然起到了對法律的補充作用。

三、處理好政策與法律的關系

政策在我國革命時期和建設時期起到過不可忽視的巨大作用，普通民眾曾經一度信政策不信法，司法工作依政策運行。在當今黨和政府強調依法執政、依法行政的背景下，更應該去探究怎么樣處理好政策與法律的關系，才能讓政策在我國法治建設中發揮其應有的作用。

（一）促進成熟完善的政策法律化

眾所周知，我國政策是我國法律的淵源，政策的實施是法律的先行者。將黨的大政方針及時上升為法律，甚至寫進憲法。比如我國的計劃生育政策的實行，十九世紀七十年代開始實施，在八十年代寫進憲法，以這樣的一種方式確立了計劃生育的合法性。不管何種政策，只有在法律化后才具有最高的權威和地位。

（二）轉變思想觀念

政策具有與時俱進的特點，與普通人息息相關，而法律卻并不能面面俱到，從而導致普通人知政策不知法，然而在出現利益糾紛時，法律才是最后的救濟依據。比如民告官肯定要依據法律，不可能依據政策。所以人民應當轉變思想觀念不能只信政策而信法律。

四、結語

政策在管理國家事務和社會事務中的作用逐漸弱化。《中華人民共和國民法總則》第十條規定：“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗”。 由無法律依據政策修改為可以適用習慣，在全面推進依法治國的大背景下，可以說是從法理上降低政策的地位。黨的十九大強調全面推進依法治國，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路。重申全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。可以相信政策再也不能像過去一樣，與法律平起平坐，甚至無視法律的存在，更多的可以是成熟的政策通過國家機關經嚴格的法定程序上升為法律，政策起到作用將由臺前轉為幕后。

注釋：

高云龍.關于加強中央政策在地方執行力的對策研究.中國人民大學.2009.

黃明耀.民法適用基本問題研究.西南政法大學.2003.

劉作翔.國家政策的法律地位不能忽視.北京日報.2016-09-12（13）.

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中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.中國法學.2014（6）.5-19.

佚名.中華人民共和國民法總則.陜西省人民政府公報.2017（14）.