淺析行政公益訴訟中的履職行為

摘 要 我國近幾年對公益訴訟體制的改革正在步履艱難的慢慢推進，而對于行政公益訴訟的話題也不再局限于學術界和理論界的紙上談兵，但隨著行政公益訴訟的案件在全國被提起的數量與日俱增的同時，也引發了我們對行政公益訴訟案件背后的行政行為的思考。

關鍵詞 行政違法行為 行政不當 司法監督

作者簡介：徐秀秀，遼寧錦州渤海大學，研究生，研究方向：法學、行政公益訴訟。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.048

行政公益訴訟作為一種新的訴訟形式，它是指以檢察院為主，其他個人及社會組織為輔的訴訟主體，針對行政主體損害國家和社會公共利益的行政違法行為，依法向人民法院提起訴訟的制度。行政主體的行政違法行為，主要包括行政作為和行政不作為兩大部分。但行政主體作為我國推行依法治國、嚴格執法的重要載體，具有不可或缺的重要作用，而其的行政違法行為是不符合法治社會理念，也是與為人民服務的宗旨背道而馳的。因此，本文通過對有關行政公益訴訟案件背后的行政違法行為的剖析來闡述其原因及問題所在，并提出相應的解決對策和建議。

一、行政違法行為

隨著法治社會的發展與推進，加上法律具有滯后性的特性，現有的法律制度已經不能解決多種多樣的社會矛盾，為了順應時代和社會的發展潮流，我國行政公益訴訟制度改革的步伐在社會的高度呼吁下開始起步，作為黨的一項重要的戰略決策，對于維護國家利益和社會公共利益具有重要意義。但隨著行政公益訴訟體制的逐漸改革與推進以及全國各地的行政公益訴訟案件的數量逐漸增多，反映了我國行政監管部門的行政行為是存在嚴峻問題的，其中行政違法行為的存在是主要原因。

行政違法行為不僅縱容行政相對人的侵權行為，使國家利益和社會公共利益遭受損失，而且也讓國家利益和社會利益處于持續受損失狀態，這就是行政違法行為作出后所產生的危害。而提起行政公益訴訟，是司法體制改革賦予以檢察機關為主體的一項全新的法律監督職責，其公益訴訟的價值目的就是在于督促行政機關糾正違法行為或者要求怠于履行職責的行政機關依法履行職責，從而保護國家利益和社會公共利益免受侵害 。而檢察機關提起行政公益訴訟的關鍵依據就是行政機關的行政違法行為。失職、越權、濫用職權和程序違法等都是行政違法行為在現實中的體現。例如，在2002年至2004年期間，仁壽縣東方紅紙業公司因違反規定進行排污，一直在接受整改，但在長達兩年多的時間里因缺乏相應嚴格的整改監督，導致2004年中旬在兩次強降雨的助力下，使沱江遭到嚴重污染，死魚5萬多千克，同時也造成了嚴重的經濟損失，在這次環境污染事件中，有關行政部門的監管失職是不可否認的。同年在內蒙古阿拉善地區板灘井，綠洲現代化農業開發公司在沒有任何有關項目所需的合法手續的情況下，盲目引種致使140公頃土地荒沙化，使得本來就是北京風沙源之一的板灘井的生態環境遭到更加嚴重的破環，而相關政府無疑是這起生態破壞事件的第一責任人。因此可見，如果行政機關的行政行為如不恪盡職守，嚴格依法履行職責，會對國家利益和社會公共利益造成嚴重損害的。

行政機關的作為違法，是指行政機關在依法履行法定職責過程中，不完全履行自己的法定職責，也就是不積極的作為行為；例如，當事人提出的保護其合法權益的請求屬于該行政機關特定的職責范圍 ，該行政機關予以受理并進行立案，沒有做出不履行職責的意思表示，但客觀上沒有實際把自己的法定職責繼續履行下去，真正解決當事人的請求；還有在依法履職過程中，對于給社會公共利益和國家利益造成損害的行政對象進行依法監督管理，通常只是象征性的下發一個處罰單或整改措施通知書來要求行政相對人結束侵害行為，對于行政對象是否實際履行自己的義務，行政機關沒有進一步的進行監督，導致一些不自覺的行政對象繼續損害國家利益和社會公共利益。藍山縣環保局對于藍山縣村民廖某某在未辦理任何合法手續下，興建選礦廠，在沒有任何污水處理設施下，非法進行選礦生產，導致所占使用地污染發生了質變，雖對該廠作出了行政處罰，但一直對其違法排污行為怠于履行監管職責，使得國家利益和社會公共利益仍然持續處于被侵害狀態，這就是典型的履行不徹底行為，也稱未完全履行職責的違法行為。依據法律規定，藍山縣環保局有權依法監督廖某某停止侵害行為，但是由于藍山縣環保局怠于履行的原因，使得國家利益遭受的損害范圍不斷進行擴大并在持續進行。所以，類似于這種行政機關怠于履行職責的行為應當嚴加禁止，它的出現，不利于維護國家和社會公眾利益，也與嚴格依法履行國家職能的的宗旨背道而馳。

行政機關的不作為違法，是指行政機關在負有法定的作為義務下，主觀上不肯履行法定職責或者說拖延履行自己的法定職責。例如，2014年至2015年間，泰興市江漢水利工程有限公司在長江河道內未經許可非法采砂317430.1立方米，對于漢江公司的違法采砂的行為，相關行政執法部門采取的是“不予處罰或單處罰款”的監管方式，當地檢察院對于相關行政部門針對江漢公司怠于履職的行為發出督促履職令，相關行政部門收到履職令后一直未對漢江公司的非法采砂行為進行依法查處。其行政不作為不僅導致國家礦石資源費的流失，還使得非法采砂活動對長江生態、水文及航道安全的破壞未得到有效遏制，使社會公共利益持續處于受侵害狀態，可以確定其行政行為為典型的不作為違法，這種行為會給社會和國家帶來不必要的損失 。

為了能夠明確有關國家行政機關的權責，在行政公益訴訟中，我們應當對“行政違法”和“行政不當”進行適當的區分：首先要對概念有一定的認識，行政公益訴訟中的行政違法行為是指負有監督管理職責行政機關在作出違反行政法規的行政行為之后，不接受檢察建議并拒絕糾正違法行為的、不履行或不正確履行其法定職責的，使得國家利益和社會公共利益持續處于受侵害狀態，即不合法的行政行為；行政不當是指行政主體或執行公務的人員在執行行政管理過程中作出的行政行為合法但不合理，即不合理的行政行為，根據行政的合理性原則，行政行為必須同時具備合法且合理的要求，其最根本的區別在于：第一，行政不當的前提是行政行為合法，同時在合法范圍內出現了不合理的行為；如果行政行為在權限、根據和程序等方面直接違反了法律，就構成行政違法；第二，是行政不當主要是發生在行政主體行使自由裁量權的行為過程中，不發生羈束規定的權力下，如果在行政法律規范的羈束規定下，行政主體不依法作出行政行為就有可能構成行政違法；第三，行政不當不一定會導致行政責任，即并不是所有的行政不當行為都可以引起行政責任，只有在法律有規定的情況下，行政主體才承擔相應的責任。而行政違法行為必然導致行政責任，承擔行政責任是行政違法行為的必需具備的要件，其中“違法必究”也是社會主義法治的基本原則之一 。所以能夠準確清晰鑒別行政違法和行政不當，在行政公益訴訟的活動中具有重要作用 。

二、行政機關在履職時存在的問題的原因分析

隨著法治化建設的不斷發展，會有許多關乎國家和人民的公共社會事務納入行政管理的范圍，行政機關的權力也在不斷擴大，所以說行政機關的行政違法行為的出現，不僅僅是單方面某個因素導致的，而是多個方面的之下，才使得行政主體在履行職責過程中不斷的出現履職不力的情況，導致國家利益和社會公共利益遭受重大損失。因此，我認為主要有以下三個的原因：第一，在主觀方面，行政機關執法的工作人員缺乏工作必備的責任心。由于行政執法人員思想不積極，態度不端正，對待自己的工作不認真，也不負責，抱著得過且過的心態進行執法，難免會犯錯。第二，在客觀方面，行政機關執法人員作風有問題。一些執法工作人員在執法過程中收受侵權人的錢物等好處，拿錢辦事，對行賄人的侵權行為充耳不聞，以罰代管（罰款的數額與侵害權益也是缺乏相當性的）或者放任不管，不能嚴格秉公執法，及時正確的履行法定職責，導致不法侵害狀態持續存在，不僅使得損害范圍不斷擴大，也讓人民群眾對國家行政部門留下不好的印象，失去人民群眾對政府的信任。第三，行政機關的執法行為缺乏嚴格的監督體制。雖然，現檢察機關已經作為訴訟的主體，有權對行政機關的違法行為提出檢察意見，但是，檢查意見并不能實際有效的督促行政機關自覺對其違法行為進行糾正，甚至有的行政機關在收到檢察建議后，同時也及時針對檢查意見進行回復，但是依然對自己的違法行為視若無睹，不管不問，導致侵權行為繼續存在，使得檢察建議成為一紙空文，發揮不了其應有的作用。

三、推進改善行政機關履職行為的建議

一是轉變行政工作人員的理念，加強行政主體隊伍的建設。行政機關是國家的職能部門，必須充分認識到自己是為人民服務為理念的工作人員，提升行政工作人員的服務意識和維護國家利益和社會利益的權利觀念；同時也要加強對行政機關工作人員的整體素質進行提高，例如，針對執法的水平、履職能力、服務的意識、責任的意識、廉潔的意識進行教育和培養，樹立較強的責任心，使行政執法人員做一個為人民和國家利益服務的好公仆。

二是完善我國監督體制相關的立法，制定具體的行政監督管理條例，加強對行政機關執法活動和監管職權的司法監督。首先，我們應當加強檢察機關在提起行政公益訴訟前對相關行政機關的監督，也就是檢察機關在提出檢查建議后，應當嚴格履行自己的監督職權，督促行政執法機關積極履行自己的法定職責，以達到公益訴訟的價值目的，從而節省提起公益訴訟的司法資源和成本；其次，應當在行政機關內部建立責任追究制度。明確權責范圍，實行分工負責，對因實施行政違法行為導致國家和社會公共利益遭受損失的行政執法人員追究相應的責任，從而使行政執法人員在以后的執法過程中能夠嚴格依法履行自己的法定職責。

三是加大對行政法制宣傳力度。積極宣傳有關新發布的行政公益訴訟的法律、法規和相關政策，幫助行政訴訟的各方當事人明確自己的權責范圍，同時可以幫助公民認清行政機關違法的行政行為，以達到公眾對政府部門的監督作用。行政公益訴訟是行政機關對自己行政違法行為拒不改正的情況下采取的司法救濟手段，檢察機關必須在提起訴訟前向有關行政部門提出檢察建議，在未果的情況下才能向法院起訴，這樣可以減少不必要的行政糾紛。

總之，行政公益訴訟制度是我國相對不是特別完善的一項制度，加上法律具有滯后性的特點，其背后的行政違法行為也有待改進，但我相信隨著法治國家的逐漸建立，加上充分發揮檢察機關對權力清單實施的監督作用和相關監督機制，對不積極實施行政履職行為或者越權行使的行為，向相關行政機關提出檢察建議，從而督促行政機關依法嚴格履職，不僅可以使行政機關的嚴格依法履職水平有所提高，一定程度上也可以減少行政公益訴訟案件的數量，對于節省司法成本和人力資源具有重要的作用。

注釋：

李建虎.行政公益訴訟中“怠于履職”的認定條件.西部法制晚報.2017年7月25日版.

泰州市高港區檢察院訴高港區水利局行政公益訴訟案.江蘇檢察網.www.js.jcv.gov.con.

胡建淼、金偉鋒.行政與行政訴訟法.高等教育出版社.2012.

參考文獻：

[1]黃學賢.行政公益訴訟若干熱點問題探討.法學.2005（10）.

[2]仝亞麗.關于建立和完善行政公益訴訟制度的幾點思考.巢湖學院學報.2017，19（4）.