進一步順暢食藥領域“兩法銜接”機制的探討

摘 要 食藥安全關乎著每個人的健康和生命安全，為了治理食藥市場種種亂象，食藥監管部門會同公安機關開展了多項食藥整治活動，取得了較好的治理效果。食藥安全既關系到廣大民眾的利益也是政府治理水平的體現，在新形勢下，食藥監管部門與公安機關在維護食藥安全中的作用日益突出，盡管“兩法銜接”基本框架已經建立十余年，但食藥監管實踐中，食藥監管部門的行政執法與公安機關刑事司法不銜接的問題依然存在，本文主要分析了食藥領域案件雙向移送面臨的標準不明確的困境，為增強我國相關職能部門治理食藥領域各種亂象的合力，應進一步打破食藥監管部門與公安機關之間的壁壘，加強兩個部門之間的合作，建立行之有效的協同工作機制。

關鍵詞 食藥案件 “兩法銜接” 公安機關

作者簡介：劉瓊娥，湖北警官學院法律系，副教授，研究方向：經濟法、民商法。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.012

一、食藥領域“兩法銜接”機制的現狀

自2001年7月國務院頒布《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》起，我國相繼頒布了“兩法銜接”系列規范性文件，與此同時全國各地相繼開展了“兩法銜接”的相關嘗試，應該說 “兩法銜接”建立十余年來，在基本框架、程序設計等方面取得了豐富的經驗，食藥領域“兩法銜接”既要遵循一般規律也要突顯食藥領域的特殊性。食藥監管部門在行使食藥市場的監管權的過程中，根據我國《行政處罰法》第7條規定，如發現食藥違法行為構成犯罪的，應該依法追究行為人的刑事責任，不得以罰代刑作簡單化處理，所以食藥監管部門客觀上也要求有順暢的行刑銜接機制，以便于將涉罪食藥案件移送公安機關進行立案偵查。基于重典治亂背景下出臺的《食品安全法》，其中第121條建立了雙向移送機制，即食品監管部門行政執法中一旦發現涉罪案件的，應按規定的期限將案件及證據移送有管轄權的公安機關。對移送的案件，公安機關應當初步審查，構成犯罪或者涉嫌犯罪的進行立案偵查。另一方面，公安機關在偵辦案件過程中，如行為人尚未構成犯罪但依法應當承擔行政責任的，則應當將案件移送食品監管部門，以追究違法行為人相應的行政責任。2015年12月，公安部、國家食藥監總局聯合有關部門印發了《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《辦法》），進一步明確了案件移送過程中的程序性規定，具有較強的操作性，破解了食藥領域“兩法銜接”不暢通的難題，提升了公安機關打擊涉罪食藥案件的效能，食藥監管部門向公安機關移送案件的數量也在逐年增加。

二、明確食藥領域 “兩法銜接”中案件雙向移送的標準

（一）明確食藥監管部門向公安機關移送案件的標準

在各地食藥案件綜合治理中，公安機關辦理的食藥案件主要來自食藥監管部門的移送，由于“兩法銜接”還不夠順暢，加之相關職能部門對兩法銜接機制認識不夠充分，食藥案件多但真正移送以及移送成功的比例并不高。食藥監管部門在行使監管權過程中會應及時查辦各種食藥違法行為，對于違法行為人絕不姑息，按照食品藥品管理法的相關規定，食藥監管部門可以視違法情節不同，依法作出沒收、罰款、禁入等相應的行政處罰，如發現違法食藥案件構成犯罪或者涉嫌犯罪時，就應及時將案件和相關證據移送公安機關，如行為人構成犯罪的，還應依刑法有關規定承擔相應的刑事責任，不能以罰代刑。建立食藥領域 “兩法銜接”的初衷也在于有效解決“以罰代刑”，“有罪不究”，“有罪難究”等頑疾，對涉罪的食藥案件，依法追究犯罪行為人相應的刑事責任，嚴懲行政違法向行政犯罪轉化的違法行為人，食藥領域 “兩法銜接”機制的宗旨能否實現，很大程度上取決于食藥監管部門的行政執法與公安機關刑事司法銜接是否暢通。

從近年來各地食藥綜合治理情況來看，食藥監管部門向公安機關移送案件的數量確實在逐年增加，但移送案件的數量占比并不高，部分涉嫌犯罪的案件依然止步于食藥監管部門的行政執法環節。究其原因除了相關職能部門移送意識不強、怕麻煩等多種原因外，我國食藥案件的兩法銜接不順暢、案件移送的標準不明確應該是主要癥結。“兩法銜接”的案件移送，側重點主要在行政執法機關向刑事司法機關的移送，實踐中大部分食藥案件確實來源于食藥監管部門的行政執法，在食藥案件行政執法過程中，如發現違法行為構成犯罪或者涉嫌構成犯罪時，就必須向有管轄權的公安機關移送案件，食藥監管部門向公安機關移送案件的前提為“構成犯罪”或“涉嫌構成犯罪”，這就要求食藥監管部門的執法人員既要熟知食品藥品管理法規的相關內容，更重要的是還要相對精準地判斷相關違法行為構成犯罪或者涉嫌犯罪，這樣的要求顯然與行政機關執法人員的現實是不相匹配的，也是不恰當不合理的，甚至有行政執法權擴張的嫌疑。因專業知識的阻隔或者局限加之食藥違法案件的復雜多樣，食藥監管部門的執法人員很難準確判斷是否構成犯罪或者涉嫌犯罪，是否符合公安機關的立案標準，進而影響到案件的移送質量，可能出現該移送的案件沒移送不該移送的案件卻破格移送，因不符合移送要求，案件被公安機關退回的現象各地時有發生。此外，我國食品安全法、藥品管理法的刑事處罰往往依附于刑法，但食品安全法、藥品管理法與刑法之間又存在著一定的立法虛置現象和不協調之處，如食品安全法中規定“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，但刑法中又沒有相應的規定，更沒有對罪狀和法定刑作出具體規定，這種“立法虛置”和實體法上的不協調既影響影響了案件的移送，某種程度上也助長了“以罰代刑”現象的產生。《辦法》雖然解決了案件移送的程序性要求，規范了食藥監部門移送涉罪案件的條件以及公安機關是否立案的期限，但并沒有明確案件移送的具體標準。食藥案件涉及的罪名多，專業性強，加之“立法虛置”現象存在，勢必會出現相關部門理解不一，把握不準的現象，直接影響到食藥案件的移送，要進一步順暢食藥領域“兩法銜接”機制，必需解決實體法上的立法虛置和不協調的問題，細化類罪處罰。

（二）明確公安機關向食藥監管部門移送案件的標準

公安機關食藥案件來源除了食藥監管部門移送的案件外，還有大量的食藥案件是來源于各種舉報或者辦案過程中發現的線索。不同性質的食藥案件能否得到恰當的處理，與各地食藥領域的“兩法銜接”機制是否暢通有直接關系，而“兩法銜接”機制能否良性運行主要受制于程序規制的設計，具有可操作性的程序規則是食藥安全綜合治理工程重要的保障。進一步提升相關職能部門對食藥違法犯罪行為打擊的力度，既要明確食藥監管部門涉罪案件移送的標準，也要解決公安機關向食藥監管部門移送違法案件的標準問題。根據《辦法》第13條之規定，公安機關在辦理食藥案件過程中，如行為人尚未構成犯罪不需要追究刑事責任，但依食品藥品管理法的有關規定應承擔行政責任的，應當及時將案件移交給有監管權的食藥監管部門，由食藥監管部門對違法行為人予以行政處罰。但公安機關同樣面臨一個難題，依法應當予以行政處罰的標準是什么？實踐中常常會出現食藥監管部門、公安機關對違法犯罪行為的判斷標準不一，由于理解的不一致，甚至因為畏難情緒或者經費不足等現實問題，不應該移送的案件也移送了，盡管有檢察機關的立案監督機制，但在信息共享機制不健全的情況下，檢察機關的法律監管作用也很難真正發揮出來。

三、建立行之有效的協同工作機制

（一）加強食藥監管部門與公安機關之間的合作

從各地處理食藥案件的實踐經驗來看，一些重大復雜疑難的案件的查處，往往離不開食藥監管部門與公安機關之間的合作。公安機關的提前介入既有利于疑難復雜案件的偵破，還有利于解決證據的刑行轉化問題。修改前的刑事訴訟法規定只有司法機關才有收集刑事證據的權力，食藥監管部門作為行政執法部門，在案件查辦過程中收集的各種證據只有轉化為刑事證據，才能作為追究行為人刑事責任的證據，行刑證據轉化問題在一定程度上影響了“兩法銜接”機制運行的順暢。食藥監管部門作為行政執法機關，證據收集的傾向性肯定有別于司法機關，因專業阻隔和證據收集意識，在涉及罪與非罪、此罪與彼罪的重要證據收集方面，必然與司法機關存在較大的差距，移送給公安機關的案件難免會因為證據不足而被退回補充調查，因證據問題案件多次被退回補充調查的情況時有發生，案件被退回補充調查既增加了辦案成本，有時也影響到食藥監管部門案件移送的積極性，最主要的是不利于及時有效打擊食藥違法犯罪行為。現行《刑事訴訟法》第52條解決了“兩法銜接”機制中的行刑證據轉化的問題，根據該條規定，食藥監管部門在查辦食藥案件過程中掌握的物證、書證、視聽資料、電子數據四種證據材料，在符合條件的情況下是可以作為刑事證據使用的。但該條規定僅明確列舉了四種證據的行刑轉化問題，其他證據材料行刑轉化問題并沒有明確，而且行政機關收集的證據一旦作為刑事證據使用，理論界又有行政執法權擴張的質疑和爭議之聲，司法實踐中各地對此條規定的理解與適用也不一致。公安機關提前介入疑難復雜食藥案件，既能充分利用公安機關的食藥警務資源進行案件偵辦，又避免了“兩法銜接”機制中證據行刑轉化問題。

公安機關提前介入涉罪案件啟動初查，對治理食藥領域種種亂象確有一定的現實意義，也是進一步順暢食藥領域“兩法銜接”機制的有益探索，為避免刑事司法權越界或濫用，公安機關提前介入的案件應有一定限制，不是全面介入，公安機關提前介入的案件一般是復雜疑難的案件。此外，公安機關提前介入還要注意程序上的要求，一般經過行政執法機關與公安機關商議后，認為確有必要時公安機關方可提前介入的。

（二）完善食藥監管部門與公安機關之間的協同工作平臺

為了解決食藥領域“兩法銜接”的現實困境，增強相關職能部門食藥安全治理的合力，各地都建有信息共享平臺，但都不同程度地存在信息錄入不全或者錄入不及時的現象，為增強我國相關職能部門治理食藥領域各種亂象的合力，應更進一步打破部門之間的壁壘，整合部門的內部資源，加強信息共享平臺的規范化管理，充分發揮共享平臺的效用性和規范性，實現資源共享，案件動態跟蹤，通過信息共享平臺，食藥監管部門與公安機關能及時掌握案件移送后的狀態，既能提高食藥市場監管的效率，也有利于公安機關與食藥監管部門之間互相監督，督促違法涉罪食藥案件的雙向移送。此外，各地應建立行之有效的聯席會議制度或者兩法銜接領導小組，食藥領域“兩法銜接”涉及多個部門，利益關系錯綜復雜，因此必須確立具體的牽頭部門，通過定期或不定期會議制度，通報執法司法中遇到的困難，協調解決疑難案件，聘請專家參與討論分析，在案件定性以及執法規范化方面進行深層次的合作，確保辦案的質量。

參考文獻：

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