預算執行的可訴性：理論與范圍的分析

摘 要 預算是經法定程序審核批準的國家年度集中性財政收支計劃，在一國的政治、經濟、社會活動中占有十分重要的地位。然而，由于監督機制的不完善，我國在預算執行的過程中造成了預算資金的極大浪費。因此，對預算的監督有必要引入司法力量，借助預算訴訟來監督政府的預算執行。本文就從預算的法律屬性、預算法律責任和預算訴訟范圍三個方面來論述預算的可訴性。

關鍵詞 預算執行 法律屬性 法律責任

作者簡介：曾發亮，華中師范大學法學院2017級碩士研究生，研究方向：經濟法學。

中圖分類號：D922.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.296

一、預算的法律屬性

（一）預算具有與法相同的特征

預算具有強制性、普遍性、規范性、權威性等法所具有的特征。政府的預算被人大批準后，就對預算單位具有強制意義，其中的預算金額、項目等指標不能隨意更改，必須要嚴格遵守和執行。同時，預算對其所在的預算單位、部門有效，該單位、部門的所有人都得遵守，具有普遍性。預算規定了預算的金額、預算的項目、預算要達到的預期效果等，明確了政府在預算范圍內的權利與義務。預算一旦制定，沒有經過法定程序不能變更。如果有違法預算行為，則單位或者個人將會承擔行政責任或者法律責任，因此也具有極大的權威性。因此，預算也具備法律的基本特征和作用，與法律并沒有實質上的差別，其具有法律性。

（二）預算的審批是一種立法活動

從世界各國的情況來看，立法機關的立法活動是法律產生的主要途徑。立法機關除了制定法律，還要審批每年的預算。對于立法機關審議、批準預算的程序，不少國家和地區一般都參照制定法律時的程序，其程序基本包括：提出議案、審議、表決、通過、簽署、公布等。不僅如此，預算在整個過程中一般也直接采用法案的名稱和形式。 我國《預算法》明確規定各級政府部門在編制好預算后，要提前將預算案提交至本級人民代表大會，在經過認真詳細的討論后，如果有問題，則提出修改意見，最終確定后，再對預算案進行表決，此程序與立法程序幾乎沒有什么差別。 不僅如此，《預算法》還明確規定必須遵守預算法規定的程序和批準的預算，否則均是違法行為。 當預算需要調整時，也必須按照法律規定的程序進行，行政機關不得擅自進行調整。 由此可見，我國的預算的審批也是一種立法活動。

（三）被批準的預算具有法律效力

預算被立法機關審批通過后，便成為了事實上的法律，具有法律效力。其主要體現在：一是對于預算收入，規定了哪些稅費可以收取，哪些稅費不可以收取，其收取程序又是怎樣的；二是對于預算支出，規定了預算支出的范圍、條件、金額、數額、期限等，不允許其超出規定的范圍；三是當行政機關的預算執行違反了預算時，其要承擔相應的法律責任。

所以，當政府執行預算時，便產生了法律上的效果，因此，預算執行也具有法律性。

二、預算法律責任——預算執行可訴性的法律支撐

（一）預算行為具有可歸責性

凱爾森說過：“一個人在法律上要對一定行為負責，或者他為此承擔法律責任，意思就是，做相反行為時，他應受到制裁”。 所以，既然政府享有預算法賦予其一定的權利，允許其作出一定的預算行為，那么其就要對其預算行為負責，做到權責一致。預算執行行為具有可歸責性，首先體現在預算主體具有可歸責性，在我國，我國的預算執行主體就是政府。在當今全面推進依法治國和建設法治政府、服務政府理念的推動下，權力受到普遍監督、權力與責任相統一的觀念愈來愈成為人們的共識。因此，當政府行使自己的預算權時，就必須為自己的違法預算行為負責。其次，預算行為本身的公共特征也是其具有可歸責性的重要原因。從現代預算公共性特征產生的過程看，政府預算既是政府管理公共事務的工具手段，又是政治民主化前提下公私分離的產物。公眾將自己的一部分資金讓渡給政府，由政府合理合法的運用這些公眾讓渡出來的資金來提供公共產品和服務，彌補市場缺陷帶來的不足。因此，本質上來講，政府所擁有的公共資金屬于全體國民的，其理應盡到忠誠和勤勉的義務。但是如果國家的預算執行侵害了全體國民的合法利益，辜負了國民的信賴，那么國民理應有權通過法律途徑來對相關政府部門進行制裁。 最后，《中華人民共和國預算法》第十章也專章規定了四大類需要承擔法律責任的違法行為，這也為違法的預算執行的法律責任的歸責提供了法律依據。

（二）預算行為具有法定性

責任法定原則是我國法律責任歸責的原則之一，法律責任作為一種否定性的法律后果，法律責任應當由法律規范預先規定；違法行為或者違約行為發生后，應當按照事先規定的性質、范圍、程度、期限、方式追究違法者、違約者或相關人的責任。責任法定原則作為法律責任歸責的一般性原則，其普遍的適用于民事、刑事、行政、經濟等各方面的責任形式，預算執行的法律責任也不能例外。 所以，當政府的預算執行違反了預算法的規定時，其就應當承擔預算法規定的各種責任。

三、預算執行的可訴性范圍

預算執行，就是指政府對預算收支計劃的實施，并按照預算對收支進行監督控制、調整平衡的過程。預算執行是一項艱巨、復雜、細微的日常性工作，也是預算管理的關鍵。由概念可以看出，預算執行主要分為兩大內容：預算執行及其監督。

（一）預算執行

預算的執行分為三個方面，一是預算的征收，二是預算的支出，三是預算的調整。

1.預算的征收

（1）征收機構依法征收、正確處理各種分配關系。

（2）任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

（3）財政部門要根據國家預算年度收入指標和核定的季度執行計劃，督促各個經營收入的機關、企業和事業單位努力完成國家預算收入。

2.預算的支出

（1）必須按照批準的預算撥付資金，不得辦理超預算、超計劃甚至無用款計劃、無預算的資金撥付。

（2）堅持按用款進度撥款。各級財政部門根據各用款單位的實際用款進度撥付資金。

（3）堅持按核定支出用途撥款。即按照事業性支出、行政管理支出、公共建設支出撥款的不同用途，分別撥付，不得隨意改變支出的用途。

（4）堅持按預算級次和程序撥款。

3.預算執行的調整

（1）我國法定預算調整的范圍。需要增加或者減少預算總支出的；需要調入預算穩定調解基金的；需要調減預算安排的重點支出數額的；需要增加舉借債數額的。

（2）我國預算調整的法律程序。縣級行政區及其以上人民政府財政部門應當在同級人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批準預算調整方案的三十日前，將預算調整初步方案送交同級人民代表大會有關專門委員會（一般是財政經濟委員會）進行初步審查，沒有專門委員會的，送交本級人民代表大會常務委員會有關工作機構征求意見。預算調整方案最終應當提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準。

鄉、民族鄉、鎮預算的調整方案應當提請本級人民代表大會審查和批準。

（3）我國法定預算調整的要求。一是嚴格控制預算調整。一般情況下，各級政府不能隨意增加或者減少預算；確實需要調整預算的，應嚴格按照法律程序進行。二是嚴格執行調整方案。各級政府應當嚴格遵守和執行被批準的新的預算調整方案，未經法定程序，各級政府不得擅自調整預算。

（4）動用預備費及預算資金調劑。《中華人民共和國預算法》第四十條規定了預備費的金額比例和使用條件 。所以，只有無論政府是設置預備費，還是動用預備費，都必須符合該條的規定。

根據我國預算法和財政部門的相關規定，預算資金的調劑主要包括：一是追加追減預算；二是科目經費留用；三是預算級次劃轉；四是預算項目間調劑。

（二）預算執行的監督

對于預算執行的監督，結合我國相關法律法規和學者的研究，其監督的重點如下：

1.監督、檢查各單位預算收入解繳、征收情況，有無截留、挪用、轉移、坐支等違反財經紀律的問題。

2.檢查國庫是否按照分稅制財政體制的要求，將業已入庫的財政收入及時、準確的進行劃分和報解，有無混庫現象發生。

3.檢查預算資金的分配、使用情況，以及本級國庫預算支出的撥付情況。

4.檢查部門預算執行機構是否按照支出預算的金額、數量、用途等撥付與使用資金。

在理清了預算執行的基本內容和要求后，我們接下來便要討論哪些預算執行行為是可訴的。根據我國的預算法，經過人大審批的預算案具有法律效力，這就要求必須按照批準的預算執行，對違反預算和預算法的行為要根據有關法規進行處罰。

所以，可訴的預算執行行為應該是違反了預算和預算法的行為，其應該包括：

1.在預算征收中，違反法律、行政法法規的規定，擅自多征、提前征收或者減征、免征、緩征應征的預算收入，截留、占用、挪用預算收入的行為。

2.違反法律法規和預算的規定，不按預算計劃、用款進度、核定支出用途、預算級次和程序撥款。

3.違反法律法規和預算的規定，超額超期的預算支出行為，或者在預算執行中擅自更改或調整預算資金的范圍、對象及用途的行為。

4.任何單位、個人私自侵占預算資金的違法行為及違法凍結、動用預算支出資金的行為。

5.未按法律法規和預算的規定設置、動用預備費及預算資金調劑。

6.未按法律法規和預算的規定對預算執行進行監督檢查。

當預算主體的預算執行行為符合上述六種情況時，相關主體便可根據法律法規的規定提起預算執行訴訟。

注釋：

李衛民.試析預算法律性質.福建政法管理干部學院學報.2009（2）.

《中華人民共和國預算法》第五章.

《中華人民共和國預算法》第十三條：“經人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得調整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。”

《中華人民共和國預算法》第六十九條：“國務院財政部門應當在全國人民代表大會常務委員會舉行會議審查和批準預算調整方案的三十日前……未經批準，不得調整預算。”

朱大旗、何遐祥.預算法律責任探析.法學家.2008（5）.

朱大旗.從國家預算的特質論我國《預算法》的修訂目的和原則.中國法學.2005（1）.

[美]凱爾森.法與國家的一般理論（第1版）.中國大百科全書出版社.1996.73.

李燕.政府預算管理.北京大學出版社.2016.159.

《中華人民共和國預算法》第六十七條規定：經全國人民代表大會批準的中央預算和經地方各級人民代表大會批準的地方各級預算，在執行中出現下列情況之一的，應當進行預算調整：需要增加或者減少預算總支出的；需要調入預算穩定調解基金的；需要調減預算安排的重點支出數額的；需要增加舉借債數額的。

《中華人民共和國預算法》第四十條：“各級一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害等突發事件處理增加的支出以及其他難以預見的開支。”

王金秀、陳志勇.國家預算管理.中國人民大學出版社.2013.222.

全國人民代表大會常務委員會關于修改《中華人民共和國預算法》的決定.交通財會.2014年9月5日版.