訴前調解前置制度初探

摘 要 訴前調解前置，是指當事人將案件訴至法院時，在立案登記之前，由法院先行將案件引至與法院建立長效合作機制的調解組織即特邀調解組織或特邀調解員調解，如果調解成功，再與法院進行對接，如果調解未果，則將案件返回法院正式立案的制度。本文要探索的是將訴前調解作為案件立案登記之前的前置程序，只有經過訴前調解這道程序，才可以將案件正式立案。通過對訴前調解前置概念進行分析，當前該做法存在的問題，訴調銜接機制不夠順暢、平臺搭建不夠完整、當事人的配合度、接受度不高、當事人利用訴前調解之名拖延時間、轉移財產等等問題，從完善多元糾紛化解機制、健全訴調銜接機制、加大訴前保全適用率，進而提出調解前置制度的制度構思。

關鍵詞 訴前調解 前置制度 構想

作者簡介：陳華，浙江省青田縣人民法院助理審判員。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.251

隨著經濟飛速發展帶來的新問題、新矛盾不斷增加，人們的維權意識也不斷增強，法院訴訟案件呈“爆炸式”增長態勢，案多人少的矛盾日益突出。由于目前尚未形成長效機制、未配備一套完整的規范性流程、訴調銜接機制不夠順暢、當事人對多元糾紛解決機制并不了解等原因，前述的替代性糾紛解決途徑適用率不高，甚至有些當事人不愿選擇適用非訴訟方式解決糾紛，多元化糾紛解決機制并未發揮出應有的案件分流、緩解法院案多人少矛盾的積極作用。故應當以法律的形式將一些適宜訴前調解的案件類型設置為訴前調解前置程序，當事人只有在窮盡前置性救濟途徑后才能啟動司法程序。這樣才能真正保障替代性糾紛解決成為案件分流的有效途徑。

一、訴前調解前置制度的概念

訴前調解前置，是指當事人將案件訴至法院時，在立案登記之前，由法院先行將案件引至與法院建立長效合作機制的調解組織即特邀調解組織或特邀調解員調解，如果調解成功，再與法院進行對接，如果調解未果，則將案件返回法院正式立案的制度。本文要探索的是將訴前調解作為案件立案登記之前的前置程序，只有經過訴前調解這道程序，才可以將案件正式立案。

二、訴前調解前置制度的合理性考量

（一）多元糾紛化解機制逐漸完善，搭建了良好平臺

在多元化糾紛解決機制改革浪潮下，替代性糾紛解決途徑呈多樣化趨勢，訴調對接平臺逐漸完善，行業調解、人民調解、多部門聯動一體化處理等前置制度是真正保障替代性糾紛解決方式分流法院案件、為法院“減壓”的有效途徑。各個法院均建立了訴訟服務中心，建立了特邀調解制度，人民法院吸納人民調解、行業調解、行政調解、商事調解或其他具有調解職能的組織作為特邀調解組織，吸納人大代表、政協委員、人民陪審員、專家學者、律師、仲裁員、退休法律工作者等具備調解能力的個人擔任特邀調解員，與法院形成長效合作機制，明確了特邀調解組織或特邀調解員的職責范圍。逐步完善的訴調銜接機制，訴訟與非訴訟糾紛解決方式在程序安排、效力確認、法律指導等方面可有機銜接，對訴至法院的案件引至調解組織調解，對未能調解的案件返回至法院立案，對由民間調解組織調解的協議亦可進行司法確認。大調解背景下糾紛解決機制的多樣化發展、法院建立的特邀調解制度、訴調銜接平臺為訴前調解前置制度提供了制度基礎和前提保障。如此，只有在窮盡其他非訴途徑仍不能解決的問題，再進入訴訟程序，才能讓有限的司法資源用在“刀刃”上，讓其起到最大的功效。

（二）“裁判”應回歸其規范、引導功能

當我們對司法功能進行重新審視，司法在整個社會的解紛體系和社會治理結構中的角色，并不像調解等其他解紛途徑一樣僅限于解決糾紛，同時，“司法是一個法官詮釋公共價值內涵的過程” ，判決才是法官的核心，它不在于其化解了多少案件，而是作為整個糾紛解決體系的參照系，作為其他糾紛解決方式中討價還價時可供參照的標準。法院判決，具有國民預測與評判功能，為人們確立標準和規則。在非訴訟糾紛解決方式中，人們考慮是否接受解決結果時，總是自覺或不自覺地與若糾紛進入審判所需的成本與收益進行比較。

而我國民事司法制度本身即以調解為重心，抑制和消解了司法作為法秩序維護者和規則形成者而對整個社會糾紛解決的導向功能。 假如司法的結果本身就是調解，那么基于調解結果的不確定性和達成結果原因的多元性、不可知性，這樣的“司法”結果無法成為其他糾紛的“參照系”。 雖然就個案來說，繁瑣的訴訟程序與昂貴的司法成本，以“裁判”的方式解決糾紛可能會被認為效率低下。但在解決個案過程中形成的確定的、統一的和普適的具有參照價值的規則，將用來維持一般的社會規則秩序，為解決和預防潛在糾紛提供依據或參照，從長遠看，將降低宏觀社會糾紛解決的總成本，極大提升司法作為解決糾紛和治理社會手段的效率。故此，應重構解紛體系，建立訴前調解前置程序，讓案件窮盡其他解紛方式后，再進入訴訟程序，從而達到弱化司法調解，重塑與回歸“裁判” 應有的規范、引導、評判功能，這才是解決法院案多人少的正確路徑。

三、訴前調解前置制度設置的條件缺陷

（一）訴調銜接機制不夠順暢、平臺搭建不夠完整

1.特邀調解制度仍在探索階段，尚不夠完整、全套和規范

各地調解主體不一，調解組織和調解人員不夠專業，沒有明確的程序規范，對特邀調解組織或特邀調解員的規范性操作、期限限制等還處于空白階段，沒有形成制度化的規定。一些調解員缺乏相應的法律知識，所擬的調解協議內容不夠明確、存在歧義等，導致在司法確認階段無法確認。

2.缺乏相應配套的規定

目前對訴前調解程序的規范性操作、期限限制等的規定還處于空白，對訴前調解的期限等未作出明確的規定，一些案件調解了一個月甚至幾個月，導致案件久調未決，最后又返回法院立案，給當事人一種訴前調解“僅是浪費時間”的直觀感受，降低了訴前調解的“制度體驗”。同時，因為一些訴調銜接機制不夠完善，引調的登記制度不夠健全，一些案件在調解過程中超過訴訟時效、保證期間，但卻因為登記不完善，在訴訟中無法查明原告實際的主張時間。

（二）當事人的配合度不高

1.當事人的接受度不高

現階段，設立了許多調解組織，為了方便當事人，甚至開發了許多如“在線法院”、“浙江ODR”即在線矛盾糾紛多元化解平臺等電腦軟件、手機app可供當事人在線調解，然而當事人對該應用的熟知度和適用率非常低。由于一些當事人對訴前調解成功率期望很低，對訴前銜接機制不熟悉，認為非司法調解均不具強制執行力，故訴前調解僅為浪費時間，甚至對訴前調解十分抵觸而拒絕訴前調解。

2.當事人利用訴前調解之名拖延時間、轉移財產

一些案件的被告，表面上同意進行訴前調解，但是在調解過程中轉移財產，甚至在達成調解協議后的履行期限內轉移財產，等到違約后債權人可申請強制執行時，已將名下財產轉移。

四、完善建議

（一）建立各種配套制度

1.完善多元糾紛化解機制

建立健全多部門聯動糾紛化解機制，協同民間調解、行業調解、行政調解、律師調解、特邀調解組織調解、特邀調解員調解、專職調解員調解等各方力量，形成合力，共同化解糾紛。完善特邀調解員制度，在訴訟服務中心專門設立調解室，將適宜訴前調解的案件引至調解室調解，實現訴前調解、調后確認、無法調解返回立案等各環節無縫對接；健全特邀調解組織制度，與行政部門、保險公司、金融機構等行程長效合作機制。與交警部門、各保險公司形成長效調解合作機制，開展訴前委派調解，推進道交案件一體化處理；促進銀行等金融機構聯動調解機制建設，與各金融機構建立對接機制，有效分流和化解信用卡和金融借款等糾紛；與勞動行政部門建立“一站式”糾紛解決平臺，開通勞動爭議糾紛處置綠色通道；利用“互聯網+”平臺，大力推行網上調解，使在各地當事人可以足不出戶實現案件的成功調解。另外，還需建立指導調解員制度，由法院指導調解員科學、規范的調解。完善多元糾紛化解機制，使各類糾紛多元糾紛化解方式全覆蓋，為訴前調解前置制度提供條件保障。當事人自然也在制度逐漸完善、適用率逐步提高、成功率不斷提升的過程中慢慢接受多元糾紛化解機制。

2.健全訴調銜接機制

健全訴調銜接機制，尤其是各個環節的制度規定，嚴格規范流程。法院作為各類糾紛的中轉站，要將訴至法院的案件引至各調解組織或調解員處調解，確認通過非訴途徑調解成功的協議效力，將無法調解成功的案件及時返回法院立案，各環節均需以制度、細則加以規制，健全各環節銜接過程中的登記制度，設立臺賬，使各個節點均有據可查。制定科學的訴前調解時限，既給案件合理的調解時間，又要有嚴格時限，在時限內無法調解的案件即返回法院立案，嚴禁案件久調不決，使訴前調解在科學規范的框架內有序進行。

3.加大訴前保全適用率

鼓勵具有債務人具體財產線索的債權人進行訴前保全，使債權人進行訴前調解時無后顧之憂，不用擔心債務人在訴前調解期間轉移財產。完善訴前保全與司法確認之間的制度銜接。《民訴法》僅規定，申請人在人民法院采取保全措施后三十日內不依法提起訴訟，人民法院應當解除保全。應增設條款，賦予申請確認調解協議效力案件有“提起訴訟”的效力，允許訴前保全在訴前調解成功后申請法院確認協議效力案件中繼續有效，至于保全費的承擔問題，可在訴前調解過程中對該費用予以一并協商。

（二）調解前置制度的制度構思

現階段，訴前調解的啟動尚停留在由人民法院對適宜調解的糾紛引導當事人選擇非訴訟方式解決，即訴前調解的啟動僅限于當事人的選擇。完善民事訴訟法，將訴前調解前置程序納入法律規范的范疇，根據不同情況，將案件分為法定前置、法院決定前置和當事人選擇前置三種情形，將家事糾紛、相鄰關系、小額債務、消費者權益保護、交通事故、醫療糾紛、物業管理等適宜調解的類型化糾紛列為強制訴前調解范疇，再賦予人民法院對前述糾紛之外的案件酌情決定是否前置的權利，由人民法院根據具體案由、案情等情況決定案件立案前是否應當先行訴前調解，剩余的案件，由當事人選擇是否進行訴前調解。

五、結語

司法作為公平正義的最后一道防線及糾紛解決結果的終局性，而當前的現狀卻是，當事人一有糾紛，第一件事就是來法院起訴，司法變成了“第一道”防線，所以，我們應當重構社會的糾紛化解體系，確定司法最終救濟原則。當事人只有在窮盡前置性救濟途徑后才能啟動司法程序，這樣才能真正保障替代性糾紛解決成為案件分流的有效途徑。當然，訴前調解前置程序不可能一蹴而就，這與現階段的訴訟程序的啟動、訴權的保護理念都很不相同，可以分階段的逐步地提高訴前調解程序的適用率，最終得以實現訴訟前置程序。

注釋：

傅郁林.“訴前調解”與法院的角色.法律適用.2009（4）（總第277期）.