淺析新形勢下地方政府投融資平臺公司的轉型升級

程曉武

【摘要】隨著國家宏觀金融政策的調整，新形勢下地方政府平臺公司迫切需要進行轉型升級。本文重點分析了平臺公司的優勢和劣勢，提出了平臺公司轉型升級的可能路徑。

【關鍵詞】平臺公司 投融資 轉型升級

地方政府投融資平臺公司，也簡稱為地方政府平臺公司或平臺公司，是由地方政府及其部門和機構、所屬事業單位等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

地方平臺公司是在分稅制改革后，由于中央和地方的財權、事權不匹配，為彌補地方政府投融資存在的較大資金缺口應運而生的。設立平臺公司，通過舉債融資，在為地方經濟和社會發展籌集資金、加強城市基礎設施建設、公益事業建設以及應對國際金融危機等方面發揮了重要作用。但同時也出現了一些問題，主要是平臺公司運作不夠規范，舉債融資規模迅速膨脹；地方政府違規或變相提供擔保，償債風險日益加大；部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對平臺公司信貸管理缺失等。為有效防范財政金融風險，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線，進一步規范地方政府舉債融資行為，保持經濟持續健康發展和社會穩定，近年來國務院及財政部等部委連續以發文件形式對地方政府的各舉債融資行為進行了嚴格規范要求，直接對地方平臺公司傳統的投融資業務亮起了紅燈，導致很多平臺公司難以為繼，升級轉型在所難免。

一、平臺公司轉型升級的優勢和劣勢

（一）優勢

一是擁有資源優勢。平臺公司背靠地方政府，理論上政府所掌握的資源優勢都可以轉化為平臺公司的資源優勢。地方政府一般都會將擁有的優質資源整合進平臺公司，例如土地、經營性基礎設施以及基礎較好的投資項目。二是平臺公司資產具有收益穩定的優勢。平臺公司的資產主要是土地、經營性公共設施資產等，重點業務范圍也是城鎮基礎設施建設，市場需求穩定，服務對象數量巨大，項目盈利及現金流收益相當穩定可靠。三是政策機遇。隨著中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見的發布，以及中共十九大會議精神對于國企國資改革的總體戰略部署，地方平臺公司的創新改造和轉型升級正恰逢其時。

（二）劣勢

一是自身造血能力不足。平臺公司大多沒有建立良性循環發展的投融資模式，投資項目的管理運營缺乏明確的財務目標，大多按地方政府的指令行事，僅按要求完成融資任務既可，項目建設中的籌款、用款、還款沒有做到全方位的統籌規劃和通盤考慮，對投資項目缺乏監督管理和跟蹤，沒有統一的權、責、利激勵機制，短期行為嚴重。二是自有資本少，資產負債率高。平臺公司大多存在注冊資本不實、不到位的情況，很多平臺公司的股本還是通過借債形成的，包括地方政府或財政部門借錢注資、共管賬戶、稅收返還、重復使用資本等，有些政府專項債、置換債、特別債等也堂而皇之地充當了資本。另外地方政府往往也會從平臺公司抽調資金，造成平臺公司負債水平高。三是法人治理結構不健全。一些平臺公司產權不明晰，管理不規范，高層管理人員一般都是政府或主管部門任命或調任，有些還是政府公務員身份，政企難分。四是缺乏專業人才，普遍缺乏投融資管理、法律、財務金融等專業人才，缺乏必要的投融資業務能力及企業經營管理能力和經驗，操作的專業性不夠強。五是政策約束力越來越強。國家宏觀調控以及財政金融政策對平臺公司運營的影響是直接的，尤其是對其投融資活動的影響力更是不可小覷。打破剛兌是大勢所趨，導致平臺公司抗風險能力大幅下降。

二、地方平臺公司轉型升級路徑

新形勢下，地方平臺公司的轉型升級需根據中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見，以及十九大會議提出的關于國資國企改革的總體部署，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，以完善公司治理為核心，著力提升平臺公司的自身造血能力，從歷史沿革、現實要求、路徑設計等多角度加以系統分析，加快平臺公司的轉型升級。

（一）平臺公司的分類重組

各地方政府平臺公司，種類千差萬別，涉及的門類也眾多，新形勢下，需盡快按國有企業改革的要求進行分類，即區分為商業類和公益類，分別給予不同的戰略定位，為企業的發展奠定良好的基礎。

有些平臺公司是混合類的，即其中既含有商業類的范圍，也含有公益類的，應該分別給予不同的市場定位，或直接予以拆分重組，將當地公益類的部分重組為若干公司，商業類的部分重組為一個或幾個公司。分別給予這些公司不同的市場定位，讓市場的歸市場，政府的歸政府。

（二）建立完善公司治理機制

按現代公司治理要求完善平臺公司的公司治理機制，建立包括公司股東會、董事會、監事會、經營層的完善公司治理體系，建立完善的考核機制和激勵機制，激發企業內生活力。

（三）增強平臺公司自身造血能力

平臺公司傳統的投融資業務大多是地方政府的項目投融資業務，且項目很多是公益性的，缺乏經濟回報，導致平臺公司自身造血能力不足，難以為繼。平臺公司的升級轉型的重要任務之一就是要提高平臺公司的自身造血能力，可能的路徑一是要大力挖掘現有資產的潛力，提高經營收益。二是大力整合地方政府現有有效資產特別是經營性資產，增加經營性資產比重提高收益水平。三是積極參與市場競爭，在優勢領域開疆拓土，增加收入提高收益。四是地方政府資源性資產的整合，如收費權、礦產勘探權以及土地經營等，也可以增加收益水平。

（四）升級重組為國有資產投資控股運營公司，建立分層管理體系

設立“國資委—控股公司（國有資本投資運營公司）—國有企業”三層架構，打破傳統的“國資委—國有企業”的兩層管理結構，符合國資國企改制改革的總體方向。平臺公司可以利用多年來累計的經驗，升級重組為國有資產投資控股運營公司，逐步成長為金融或類金融的運營機構，統領本區域內所屬的各國有企業，構建多元化經營，集合力量辦大事，防范和化解風險。

（五）加快企業改革改制，進行混合所有制改革

根據國企國資改革的總體指導意見，商業類的政府平臺公司，在條件成熟的情況下可以引入民間資本或其他資本，進行混合所有制改革。或者通過PPP等模式引入民間資本投資城市基礎設施建設，也可通過設立產業引導基金、城市發展基金，重點引進民間資本、金融資本，做大蛋糕，防范和化解企業經營風險。

三、結束語

隨著改革的不斷深入，要求平臺公司必須在新形勢下進行轉型升級，充分發揮優勢，在支持地方發展和項目建設、國資國企改革改制、防范和化解地方金融風險等方面持續發揮重要作用。

參考文獻

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