產權治理：破解農村基層困境的一把鑰匙

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黨的十九大報告提出，要“實施鄉村振興戰略”。其中，治理有效既是鄉村振興的內容，又是鄉村振興的保障。近年來，為了實現治理有效，中央出臺了很多與基層治理有關的文件與政策，如加強基層黨的領導﹑以村民小組和自然村為單元進行村民自治試點﹑明確鄉鎮的服務職能并提升鄉鎮服務能力等等。這些政策都是為滿足新時期經濟社會發展需求，而對基層治理體系和治理結構進行的重大改革創新。但是，基層治理還沒有抓住“牛鼻子”，因此導致改革缺乏整體性﹑框架性；改革對破解農村問題針對性不強，精準性不夠，有效性不大。中國農村基層治理的“牛鼻子”是產權，中國農村基層治理要實施“產權治理”。

所謂“產權治理”，就是產權變動誘發的治理，以及圍繞產權及利益相關者實施的治理。產權治理的內涵包括四個方面：一是產權變動，治理必然變動；二是根據產權體系和結構設計治理體系和結構；三是根據產權主體的需要配置治理資源；四是根據破解產權重大問題的難度提升治理能力。

產權改革的治理特點和趨勢

近年來，承包土地的確權頒證和“三權”分置，搞活了土地經營權，各地產權交易市場開始出現；農村集體資產股份權能改革，喚醒了大量沉睡的集體資產，如荒山﹑荒地﹑水塘等；有些地方探索集體建設用地﹑宅基地的改革試點，盤活了大量閑置資產。這些產權改革使農村發生了很多新變化：一是一批新的經營方式和組織形式開始出現，如租賃經營﹑合作經營﹑委托經營﹑股份經營；二是出現了一大批新的經營主體，如現代農業企業﹑家庭農場﹑經營大戶﹑合作社﹑股份公司等；三是產權改革涌現一批新的問題，如股權分配﹑抵押貸款﹑資本進村等。一些地方圍繞產權改革出現的新的產權結構﹑新的經營方式﹑新的組織方式及新的產權問題在治理方面進行了新的探索。

自治單元的探索。湖北秭歸﹑廣東清遠和蕉嶺等地積極探索村民自治的單元，他們根據產權相關﹑利益相連﹑文化相近﹑地域相同等標準，確定了村民小組﹑自然村﹑家族為自治單元，使產權單元與治理單元更加一致和對稱，從而確保了村民自治的有效實現。還有些地方以沖﹑灣﹑屯﹑寨等為單元進行自治單元的探索和治理嘗試。

治理體系的探索。廣東清遠還從基層整體性﹑框架性進行了探索，提出了鎮統籌﹑片服務﹑村行政﹑組自治的治理體系。主要理由是：統籌有責任要求，服務有規模要求，自治有產權要求，行政有范圍要求。這就從縱向明確了各個層級的主體功能，以期實現“功能各異﹑整體互補”。

治理架構的探索。廣東蕉嶺在村支兩委的基礎上，根據權力制衡的原則，設置了監委，形成了支委﹑村委﹑監委“三位一體”的治理架構。四川成都溫江區根據功能原則設置了黨支部﹑村委會﹑股份社﹑社會組織的“多元治理”架構。經濟發達地區多在探索政經分開﹑政社分離。這些改革導致治理架構在一定程度上實現了“專業分工﹑多元制衡”。

治理保障的探索。基層治理需要有制度保障，也需要經濟保障。在保障治理制度化方面，安徽走在了全國前列，農村集體資產股份權能改革后，市政府提供治理保障，實施“五七九”財政資助辦法，小村資助五萬元﹑中等規模村資助七萬元﹑大村資助九萬元。在制度化方面，以人口規模確定治理規模，天長市以鄉鎮規模配備專業治理人員，按“每五萬人一名”的標準，全縣共配備11名，各鄉鎮按“每萬人一名”，每鄉鎮配備4-6人，確保改革事項有人抓﹑有人管。

治理機制的探索。產權改革本身就是一個治理的過程，因此不少地方以產權為核心實施治理。如湖北京山集體股份權能改革在充分考慮歷史因素和村民貢獻后，進行精細化管理，這體現在“節點配股法”；山東東平納入年齡因素，實施“年齡配股法”；天長和余江在產權改革后利用土地經營權和集體股權進行抵押貸款。

以產權為核心重構農村基層治理

從各地實踐看，為了破解農村基層治理困境，推動鄉村有效治理，需要在新時代形成以產權為核心的“產權治理”。

根據產權單元設置治理單元。在產權單元與治理單元不一致的地方，要盡量調整治理單元，以使產權單元與治理單元一致。如果無法調整，也要設置治理代理單元，以使產權單元與代理單元一致。

根據新的產權結構重構縱向治理體系。雖然中央已經發文明確鄉鎮的服務職能，也鼓勵探索以村民小組和自然村為單元的村民自治，但是自治單元下移后的村莊究竟如何定位，需要進一步界定，特別是需要從整體上根據產權結構和新的經濟社會發展需要，重新確定鄉鎮﹑片區﹑村﹑組﹑中心戶之間的治理關系。

根據新的利益結構重構橫向治理架構。鑒于很多地方已經實施了集體產權改革，農民擁有股權，而且這些股權也可以轉讓﹑繼承﹑贈予﹑抵押﹑入股，因此單一的集體產權出現了多元化現象，同樣分配給農戶的承包地也可以“三權”分置。產權的多元化﹑分置化要求治理結構做出相應的改革。一是將相應的主體納入治理結構，賦予治理權和參與權。二是根據經濟社會發展的需要，在村支兩委基礎上設置股份社﹑社會組織﹑政務服務等多元治理主體。特別是在產權改革后的新型農村社區務必加速完善治理結構，提升治理能力。三是在村民小組或自然村可以設置經濟社﹑理事會﹑黨小組等多元治理主體。四是厘清村支兩委﹑股份社與社會組織﹑公共服務組織的治理關系。

根據產權性質建立精細化的產權治理機制。京山﹑東平集體股權設置的經驗是，在股權設置時更加精細化，考慮多方面的因素。可以借鑒余江﹑天長的經驗完善產權的金融制度。可以借鑒東平吸納鄉賢資本的經驗，大力發展集體經濟。可以借鑒東平將國家投資資產化﹑產權化﹑股權化的經驗，確保國家財政投入可持續增效。還可以借鑒余江宅基地整治的“宅票制”經驗。

完善產權治理改革的配套政策和制度保障。天長在集體資產改革后，對村莊給予公共財政的規范化補貼。股權量化后還要配套完善的股權流轉制度，分家后股權分配制度，股權人去世的繼承制度等。還要考慮婦女的權益保障制度，如女性可否繼承的問題，有些地方實行“村內分配，戶內解決”，但是“戶內解決”主體是誰，用什么方法解決等，很多問題都有待于進一步完善和探索。