美國《1978年天然氣政策法案》概述

摘 要：19世紀70年代，美國州際和州內的天然氣價格及管制呈現出了極大的不平衡性，國會經過討論后決定通過《天然氣政策法》，該法案對19世紀末的美國天然氣市場產生了重要影響，被視為向重建天然氣管道工業邁出的關鍵一步。

關鍵詞：美國；天然氣；法案

一、背景：

1954年，美國發生了一起著名的訴訟，菲利普斯石油公司和威斯康辛州政府因為天然氣價格的問題打了一場官司，直接結果是美國政府出臺新法令，開始全面管制跨州的天然氣銷售價格。這種管制很自然地要照顧消費者的利益，因為他們代表著大部分的民意，而對供應商而言卻是入不敷出。州內天然氣市場價格高于聯邦能源委員會所設定的州際天然氣價格，因此生產商主要將天然氣用于州內銷售，致使州際市場發生周期性供應短缺。1976-1977年，州際天然氣供應短缺因寒冬進一步加劇，尤其是那些主要依靠管道進行天然氣運輸的地區，由此引發了一系列對卡特總統關于天然氣提議的爭議。

與石油禁運不同的是，天氣危機被視為，至少部分被視為是管理上問題，其責任應歸咎于聯邦能源委員會制定的過低的洲際天然氣銷售價格，還有一種說法認為是由于對其的使用不當所致，比如，將天然氣用于燃油鍋爐。對此，“能源計劃”中解釋道：“在1973-1974年短短一年間，石油價格翻至四倍，以及國內環境意識不斷提高，使天然氣需求一時間激增，這是天然氣法案沒有預料到的。在原法案的規定下，天然氣價格遠遠低于實際價值，導致了過度需求，現存供給也大都浪費在了一些不必要的工業和設施上。在天然氣只屬于石油副產品時代制定的和實施的價格政策顯然已不適用于當下，以犧牲洲際消費者為代價，讓有限的新能源氣體不斷流向缺乏管制的州內市場同樣也已不再科學。”

在國會進行了長達18個月的討論后，終于通過了這項新的天然氣政策法。法案保留了卡特總統的大部分提議，尤其是對州內市場的價格管控，此外，也保留了參議院主要強調的一點，即分階段取消對新開采天然氣井口價格的管制。

二、法案內容

1. 井口定價

天然的井口定價制度旨在通過固定公式進行定價，鼓勵新天然氣勘探和生產，其價格高于現有天然氣。聯邦能源監管委員會，前身為聯邦電力委員會，被授權監管所有首次銷售的天然氣，換句話說，也就是除管道銷售或分銷商的銷售（非自己生產）以外的全部有償銷售或轉讓的天然氣。根據法定程序中天然氣種類的不同，其首次銷售的價格也有所不同。多數情況下，由各州機構（非聯邦政府）對氣井進行分類，以確定適當的價格類別。

天然氣政策法出現之前，產出州（除新墨西哥州以外）并沒有對天然氣銷售實行價格管制，而聯邦政府對生產者的價格管制也只限于州際的批發銷售，在聯邦監管方案下，聯邦能源委員會所制定的天然氣在州際市場銷售的價格遠低于州內市場價格，導致州際運輸管道公司在市場中處于劣勢，無法獲得足夠的天然氣用于再次銷售。

天然氣政策法對此進行了修訂：對新投入州際和州內市場的天然氣實行相同的最高限價， 而對于已存在于市場中的天然氣則依然遵循該法案之前的價格規定。

2. 增量定價

能源計劃中的增量定價條款旨在保護高優先級用戶免受其所允許的較高的天然氣價格的壓力，而低優先級的用戶要支付更高的價格使用天然氣，要求州際管道公司建立一種特殊的價格遞增體系，每家管道公司都要對工業和公共電力公司的天然氣消費者收取一定額外費用，因此如果要使用天然氣作為工業鍋爐燃料則必須支付更高的價格，但同時也設定了上限。

到了80年代初，增量定價政策的假設逐漸被市場環境淘汰。法案所認可的高價刺激了新天然氣的勘探和生產，管道公司甚至開始鼓勵工業天然氣消費以抵消供給過剩。因此，在1987年5月，國會取消了天然增量定價的規定，同時也廢除了《發電廠和工業燃料使用法案》。

3. 緊縮政策

在天然氣政策法中，國會首次在非緊急情況下直接建立能源緊縮優先體系來對州際管道公司的天然氣供應進行分配。盡管該優先權的數量有限，但其和聯邦電力委員會所提出的緊縮計劃完全不同。

《天然氣政策法案》在第五章中規定了天然氣使用的三項最高優先原則（按降序）：

住宅/居民使用優先，包括學校、醫院及小型商業機構

必要的農業消耗優先

必要的工業加工和原料消耗優先

這些優先原則主要應用于州際管道體系，當地經銷/配氣公司無需將其用于終端消費者，增量定價機制亦是如此。因此，經銷商和州監察機構在將天然氣分配給終端消費者時無需遵守優先原則。

4.緊急授權與交通運輸

法案對交通管理局的規定與以往大相徑庭。其中第311條規定使“聯邦能源監管委員會”有權授權州際管道公司代替州內管道公司或當地分銷機構運輸天然氣，州內公司也有同樣的權利代替州際公司，這一規定有助于促進國內天然氣運輸網絡的發展。同時，該條款規定，州內和州際管道公司的運輸費用必須公平且合理。

在法案頒布的最初幾年，天然氣井口價格開始上漲，刺激了天然氣的勘探與開發，可需求的不斷減少使市場逐漸飽和，最后變為供大于求。而其原因主要在于兩方面：

兩次石油危機無疑對世界經濟造成了重大沖擊，能效不斷提高加之替代能源的影響，使原油價格急轉直下；

法案禁止新建工業鍋爐和發電廠使用天然氣為燃料，又進一步破事大量工業用戶改用例如煤炭等其他能源。

天然氣供應過剩，而需求又被抑制，為天然氣供應市場帶來了消極影響。

此外，法案頒布后，長期面臨天然氣短缺的管道公司立即著手與上游企業簽訂了許多長期合同，由此出現了“照付不議”協議。根據協議，管道公司不管是否輸送協議規定的天然氣量，都要按協議規定支付生產者固定數量的天然氣購買費用，管道公司不得不以捆綁價格購買天然氣。因此當天然氣供大于求時，管道公司的用戶們發現直接從生產者購買天然氣再通過管道公司輸送的價格比從管道公司直接購買更劃算，給簽訂“照付不議”協議的管道公司帶來巨大經濟壓力。

對于第311條條款的支持者來說，他們無法預料到這一政策對未來的影響，而事實上，在八十年代，它被視為向重建天然氣管道工業邁出的關鍵一步，使管道公司的運輸服務解除捆綁，對特定的運輸服務也不再需要預先審批。

到了90年代，311條款的重要性開始逐漸褪色，“聯邦能源監管委員會”對州際天然氣運輸保留了“實用主義”的管理模式，同時，為市場提供了一定的競爭空間，“聯邦能源委員會”開啟了重構天然氣產業的新時代，但允許用戶選擇生產者由管道公司提供運輸服務的模式依舊被保留了下來。由此，分階段解除價格管制，州際州內市場的融合，“自我執行”的交通運輸共同構成了九十年代競爭性天然氣市場的關鍵因素。

雖然卡特政府力排眾議將聯邦管制全擴大至州內天然氣的價格，一定程度上削弱了州級管制權，然而20世紀70年代后期，聯邦管制機構在管制州級電力和天然氣費率方面試圖強制執行的標準卻遭到了州級政府的成功狙擊。作為補救，聯邦政府只好要求各州管制結構考慮在其認為適當的情況下選擇12項具體的標準執行。

參考文獻

[1]Richardson J， Nordhaus R. The National Energy Act of 1978[J]. Natural Resources & Environment， 1995， 10（1）：62-88.

[2]鄭蒂. 卡特政府能源政策研究[D]. 中國人民大學， 2009.

作者簡介

劉羽淳（1992-），女，漢族，黑龍江人，碩士研究生，天津外國語大學，研究方向：美國社會與文化