推進農村“三變”改革 助力鄉村振興戰略

起源于貴州省六盤水市的“三變”改革對農業生產增效、農民生活增收、農村生態增值效果明顯。六盤水的實踐探索啟示我們，在學習運用“三變”模式推進陜西精準脫貧，助力鄉村振興戰略過程中應重點關注六個方面，即領導重視是根本，政府主導是前提，解放思想是基礎，做好龍頭是關鍵，選準產業是重點，防范風險是保障。

黨的十九大報告明確提出了實施鄉村振興戰略的偉大任務。那么，在當前中國特色社會主義全面進入新時代的歷史背景下，使這一戰略盡快在陜西落地生根，按照 “產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的要求做好全省“三農”工作，就顯得尤為重要。而貴州省六盤水市近年來在農村改革方面的一些成功做法使我們深刻認識到，在繼續鞏固和完善農村現有基本經營制度的前提下，深入實施以“資源變資產、資金變股金，農民變股東”為主要內容的“三變”改革不失為一條好路子，是新時代陜西突破脫貧攻堅短板、推進鄉村振興戰略的重要抓手。

六盤水市“三變”改革的實踐探索

（一）改革背景

六盤水市位于貴州省西部烏蒙山區，屬國務院認定的全國14個集中連片貧困地區之一。由于山大溝深，土地貧瘠，自然條件十分惡劣，加之以戶為主的分散經營方式對抗各種風險的能力較弱，因此長期以來當地農民只能過著雖終日勞作，但僅能維持基本溫飽的貧困生活。全市4個縣區中有3個國家級貧困縣、1個省級貧困縣，2014年貧困人口達50.99萬人，貧困發生率19.55%，比全國高出12.55個百分點，2013年以前全市城鄉居民收入差距高達3倍以上。如何按照習近平總書記“一個都不能少”的要求盡快讓農民脫貧致富，成為擺在當地黨委政府面前一個十分艱巨而緊迫的重大現實問題。從2014年開始，在時任六盤水市主要領導的推動下，全市上下以深化改革為契機，大膽創新，銳意進取，通過在全省率先實施農村“三變”改革，初步找到了一條在西部貧困山區推進精準脫貧的成功之路。

（二）主要內容

起源于貴州省六盤水市的“三變”改革，其主要內容就是“資源變資產、資金變股金，農民變股東”，如何理解其具體含義？

所謂 “資源變資產”，就是指村集體以其所擁有的集體土地、森林、草地、荒山、灘涂、水域等自然資源性資產和房屋、建設用地（物）、基礎設施等可經營性資產的使用權評估折價變為資產，通過合同或者協議方式，以資本形式投資入股企業、合作社、家庭農場等新型經營主體，按股獲得股權收益。

所謂“資金變股金”，就是指在政策允許范圍內，加大各類支農資金的整合力度，將各級財政投入到農村的生產發展類資金、農業生態修復和治理資金、農村基礎設施建設資金、支持村集體經濟發展的專項資金等，量化為村集體或農民持有的股金，采取集中投入、產業帶動、社會參與、農民受益等方式，將其投放到效益較好的企業、合作社、家庭農場等新型經營主體形成股權，享有股份權利。

所謂“農民變股東”，就是指農民自愿以自有耕地、林地的承包經營權、宅基地的使用權，以及資金（物）、技術等，通過合同或者協議方式，投資入股到經營主體，成為股東，享有股份權利。

就總體而言，“三變”改革的實質就是通過對農村現有以土地為核心的集體產權制度進行適度變革，使集體經濟、個人權益和企業經營緊密聯系起來，三方組成利益共同體，從而有效盤活農村現有資源資產，以促進農業生產增效、農民生活增收、農村生態增值，其最終目的就是最大限度解放和發展農村生產力，實現精準脫貧，為全面推進鄉村振興奠定基礎。

（三）改革成效

從六盤水的實施情況看，短短三四年的 “三變”改革，使全市“三農”工作面貌煥然一新。截至2017年底，“資源變資產”方面，全市共計整合各類土地（含農戶承包地、集體土地、集體林地、集體草地）237.52萬畝，水域水面4244.69萬平方米，房屋8.66萬平方米，將其入股到企業、合作社等經營主體之中；“資金變股金”方面，共整合各類涉農資金88.4億元參與“三變”改革；“農民變股民”方面，共有50.95萬戶農戶入股各類經營主體成為股東，入股受益農民167.79萬人（其中包括貧困農戶12.2萬戶、31.65萬人）。有39.75萬農戶、125.23萬人入股實現分紅，分紅金額8.14億元，戶均分紅2047元（其中貧困戶戶均分紅2331元）。總計通過改革，全市近30萬農村貧困人口成功脫貧，農民人均可支配收入從2013年的6015元迅速增加到2017年的9096元。

與此同時，通過“三變”改革還有效地壯大了農村集體經濟，全面消除了“空殼村”。目前全市村集體經濟積累達到近3億元，最高的村已突破1000萬元，最低的村也有5萬多元，平均每村達到32萬元左右；由于村集體經濟實力壯大，村干部、村集體抓改革、謀發展的積極性空前高漲，村集體公益事業也出現了有錢管、有人管的新局面，鄉村治理體系無形中得到了優化，農民的組織化程度和整體素質也都有明顯提升。

實踐證明，“三變”改革雖然并非盡善盡美，但從整體上看，確已成為當前六盤水推進精準脫貧、統籌城鄉發展、實現鄉村振興的重要抓手。由于綜合成效顯著，2015年以來，國務院原副總理汪洋和習近平總書記先后對六盤水市“三變”改革的做法予以了充分肯定，“三變”改革不僅寫入了2017、2018年連續兩個中央一號文件，而且六盤水市還被評為2016年中國“三農”十大創新榜樣，成為新時代全國脫貧攻堅的重要樣本，“三變”被譽為繼1978年實行家庭聯產承包責任制以來，中國農村的又一次重大變革。2017年9月，六盤水市被原農業部批準為“全國農村改革試驗區”，主要承擔進一步深入探索“三變”改革的重要任務，從而標志著這項起源于六盤水的地方改革舉措正式上升為國家戰略。

六盤水市“三變”改革對陜西的重要啟示

陜西與貴州同為西部欠發達省份，脫貧攻堅及鞏固脫貧成果的任務均較為繁重，是制約鄉村振興的明顯短板。根據中央統一部署，六盤水“三變”改革模式目前正在全國范圍內進行試點推廣，西安市的長安區上王村、藍田縣董嶺村，榆林市的榆陽區趙家峁村就是在前期試點中涌現出來的典型示范。我們認為，作為新時代推進鄉村振興戰略的重要抓手，繼續深入學習六盤水“三變”改革的成功經驗，對當前陜西突破脫貧攻堅短板，推進鄉村全面振興意義重大，具體分析，其對我們的重要啟示有以下六點：

（一）領導重視是根本

六盤水市“三變”改革得以成功的一個重要經驗就是各級領導，尤其是領導班子一把手對此項工作的高度重視。早在2015年3月，為深入推進農村產權制度改革，六盤水市在原有農村改革專項小組之外，專門成立了由市委書記親自擔任組長，其他分管領導擔任副組長的“三變”改革工作領導小組，以此作為最高決策機構。同時下設成立了有15個正式編制、有專項工作經費的辦公室，具體負責各項決策的落實和協調工作。目前該市下屬各區縣也均參照市上成立了類似機構。由于各級一把手親自抓，從而有效避免了政出多門、相互掣肘，減少了改革阻力，推動了改革進程。相較而言，目前陜西各地市的“三變”改革工作領導層級較低，機構設置不全，力量較為分散。我們應參照六盤水的做法，進一步從領導層面提高認識，從完善機構設置上確保“三變”改革順利推進。

（二）政府主導是前提

新中國成立以來，幾乎所有重要改革都是在政府的強力主導下推動完成的，農村“三變”改革也不應例外。只有通過政府對改革全程的監督管理，才能確保改革能夠始終沿著正確的軌道前進。同時作為一項系統工程，“三變”改革涉及到村集體、農戶、企業、合作社、金融機構等多方面的實際利益，其間關系錯綜復雜，如果沒有政府的主動介入，居中協調，甚至以各種方式直接參與，勢必難以有效推進。從六盤水的情況看，政府主導在“三變”改革中體現得就非常明顯，貫穿了改革的所有重要環節，是改革成功的重要前提。以政府平臺公司對社會資本的牽引作用為例，當地一般做法是：先由政府性投融資公司把基礎設施建設好，把產業業態布局好；然后再引入融資企業、經營主體或引導成立合作社，帶動農戶參與發展產業。當市場主體培育成熟后，平臺公司再退出。目前六盤水市、縣兩級已有相關政府性投融資公司50余家，共投入資金23.8億元，這些平臺公司已經成為有效鏈接農村資源和社會資本的“雙面膠”。陜西各地市在“三變”改革中，也要學習借鑒六盤水的這些經驗，充分發揮各級政府的主導作用，在項目選擇、產業規劃、資源配置、資金整合、政策制定等重要環節提前主動介入，對改革全程要加強監督管理，最大限度確保改革方向不偏移，各方利益不受損。

（三）解放思想是基礎

新時代的改革要求我們必須不斷解放思想，開拓創新。六盤水市自然條件惡劣，尤其是土地石漠化情況嚴重，糧食單產較低。如果依舊困守于單門獨戶的分散經營方式，依靠單一的玉米、土豆等低效農作物種植維持基本溫飽，那么脫貧攻堅將永遠是一句空話。正所謂“窮則思變”，六盤水各級領導干部不等不靠，而是立足實際，不斷突破各種不合時宜的條條框框，通過解放思想，開拓創新，終于找出了一條農村改革的新路子、農民致富的好路子，不僅顯示了改革本身的巨大威力，也極大地增強了當地黨委政府在老百姓心目中的公信力和認同感。例如該市鐘山區的梅花山，原本是一個沒有什么特色資源的窮鄉僻壤，但是在“三變”改革中，經過當地干部群眾一系列的奇思妙想和苦干實干，僅兩年時間，一個總投資過百億的國際旅游度假區就橫空出世，成為遠近聞名的旅游熱點，成為“無中生有”發展經濟的典型。與六盤水的情況相比，陜西多數地區人財物各項資源相對豐富，農民脫貧致富的基礎較好，但是實事求是地看，基層干部安于現狀，求穩怕亂的現象仍較為普遍，不同程度對工作存在畏難情緒。我們應認真學習六盤水市的改革經驗，在進一步建立健全干部獎懲機制的基礎上，充分發揚 “創新思維干、解放思想干、甩開膀子干、拎著帽子干”的“四干”精神，只有這樣，才能真正使改革落地、農民致富、鄉村振興。

（四）選準產業是重點

產業興旺是推進鄉村振興戰略的第一要務。沒有產業的興旺發達，所謂增加農民收入，壯大集體經濟就成了無源之水、無本之木。因此在“三變”改革中，選準產業發展的方向和路徑就顯得尤為重要。在這方面六盤水的主要經驗就是要在充分調研的基礎上，通盤考慮，反復論證，因地制宜，精準決策，避免盲目。根據六盤水山地多、海拔高的特點，該市在“三變”改革中重點培育了三大產業：一是按照“產業生態化、生態產業化”的思路發展農業特色產業。目前主要以種植紅心獼猴桃、刺梨、核桃、軟籽石榴等具有市場優勢、山地特色明顯的優質水果為主，具體采用了先試點、后推廣的方式，積極穩妥地推動產業發展；二是旅游休閑產業。主要依托現代高效農業示范園區及旅游景區建設，大力推進農旅融合，發展山地旅游、戶外運動、休閑避暑，康體養生等產業；三是現代服務業。即通過政府統籌，將城市停車場、商鋪、集貿市場、廣告位等公共優質資源，通過股份合作，讓渡給村集體和貧困戶參與入股分紅。陜西地處我國內陸腹地，區位優勢明顯，常住人口較多，消費潛力巨大，在農村“三變”改革中，也要善于結合實際，重點選擇那些市場前景好、地域特色鮮明、附加值高的產業作為主攻方向，如苗木花卉、鄉村旅游、休閑養生、特色民宿等，通過走“生產規模化、質量標準化、市場網絡化、經營股權化”的發展道路，有效推動農業增效，農民增收。

（五）做好龍頭是關鍵

近年來的各地實踐證明，現代農業的發展離不開各類企業、合作社、家庭農場等新型經營主體的高效運作。對“三變”改革而言，農民要入股的對象也主要就是這些經營主體。經營主體越強，則帶動的農民越多，農民的保底分紅和股份收益越高；經營主體抗風險能力越強，則入股農民的各項權益才會越有保障。因此以企業、合作社、家庭農場為主要形式的新型經營主體就成為當前帶動農民致富的重要龍頭，其數量多少、實力強弱是直接影響“三變”改革能否成功的關鍵所在。2014年以來，六盤水市主要通過采取“壯大一批、引進一批、新建一批”的方法成功實現了新型經營主體的落地生根。截至2017年底，全市共有省級農業園區29個，園區就業農民29.5萬人；市級以上龍頭企業126個，省級龍頭企業44個，合作社1085個，其中已有9家企業成功上市。借鑒六盤水的成功經驗，陜西各地市在下一步的“三變”改革工作中，也應把培育引進更多更好的新型經營主體作為重中之重，通過政策、項目、資金等方面的扶持和引導，使其在自身獲得較快發展的同時，能夠更加充分地發揮對農民脫貧致富、對鄉村全面振興的龍頭帶動作用。

（六）防范風險是保障

農村“三變”改革是一項新生事物，具有很強的政治性、政策性、民生性，其中所蘊含的巨大風險不言而喻，一旦出現問題對參股農民來講可能都是災難性的，因此在“三變”改革中必須要在充分尊重農民意愿的基礎上，多管齊下，嚴防可能出現的各種風險，千方百計保護農民利益不受損失。六盤水市的主要做法是：在防范自然風險上，采取將政策性保險與商業性保險相結合的思路，通過財政投入500萬元農業保險資金，撬動商業保險進入農業領域；在防范市場風險上，針對擬重點發展的產業實行縣評審、市報備的“風評”機制，市縣兩級財政每年安排500萬元資金用于風險補償；在防范法律風險上，主要是從規范工作流程入手，加強合同管理，組織律師、公證員團隊，幫助農民規范法律程序，同時組建“三變”巡回法庭和“三變”檢察室，及時處理涉法涉案問題；在防范道德風險上，主要是結合信用村鎮建設，對農戶進行信用等級評價，對企業則主要是督促完善內部治理結構，加強財政、審計、輿論和社會監督，使其經營行為公開透明。陜西各地市要充分吸收借鑒六盤水在“三變”改革風險防控中的好做法、好經驗，在國家層面相關配套法規政策尚不完善的情況下，盡快出臺有力舉措，為改革順利推進保駕護航。

參考文獻

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作者簡介

西安市行政學院課題組：雷軍（執筆），任孟娥、李亞絨、紀麗娟、周阿利、樊曉周、丁亮