三家上市機(jī)場：機(jī)場建設(shè)費(fèi)下的“金蛋”飛了？

把旅客額外支付的民航發(fā)展基金返還給三家上市機(jī)場，機(jī)場再將其寫進(jìn)企業(yè)收入，賬面上憑空多出幾個(gè)億，這個(gè)“取之于客，用之于場”的操作方式突然被取消了。但收了26年的機(jī)場建設(shè)費(fèi)，仍將繼續(xù)收下去。

南方周末記者 王偉凱 發(fā)自廣州

一夜之間，國內(nèi)三家上市機(jī)場損失慘重。

2018年6月15日，首都機(jī)場（00694.HK）、白云機(jī)場（600004.SH）、航基股份（00357.HK，海口美蘭機(jī)場的母公司）相繼發(fā)布公告，稱收到民航局轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部的通知，從2018年5月29日開始，半年過渡期后，民航發(fā)展基金返還給三家機(jī)場用做企業(yè)收入的政策將被取消。

“民航發(fā)展基金”的前身是更為人所熟知的“機(jī)場建設(shè)費(fèi)”，即票價(jià)之外，需另付的50元。這項(xiàng)費(fèi)用從1992年開始征收，2012年時(shí)在質(zhì)疑聲中更名。

除了上述三家機(jī)場之外，國內(nèi)其他民航機(jī)場也享有民航基金返還的政策。只不過，其他機(jī)場未被允許將返還的基金納入到“企業(yè)收入”當(dāng)中。三家機(jī)場的這種操作模式也一直被質(zhì)疑：公司化運(yùn)作的機(jī)場，怎么能將補(bǔ)貼劃入到“收入”當(dāng)中？

補(bǔ)貼取消的政策公布之后，三家機(jī)場的股價(jià)均出現(xiàn)不同程度的跌幅，分析機(jī)構(gòu)認(rèn)為，由于這項(xiàng)補(bǔ)貼在三家上市機(jī)場的營收占比較大，取消政策落實(shí)之后，三家機(jī)場的收入會(huì)出現(xiàn)不少縮水，影響資本市場對(duì)他們的估值。

不過，財(cái)政部的一紙取消政策，真的意味著不再給三家機(jī)場返還補(bǔ)貼了嗎？事實(shí)可能并非如此。

“航空性業(yè)務(wù)收入”

返還給三家機(jī)場的補(bǔ)貼，并不是小數(shù)。過去三年，這筆補(bǔ)貼均超過三家機(jī)場當(dāng)年總收入的12%，最高可達(dá)17.99%。

公告顯示，2015年—2017年，白云機(jī)場先后收到6.98億元、7.77億元、8.37億元，占當(dāng)年總收入的12.42%、12.60%和12.38%；航基股份收到的補(bǔ)貼分別占當(dāng)年收入總額的17.37%、17.99%和17.75%，該機(jī)場沒有公布具體數(shù)額。不過，根據(jù)近年財(cái)報(bào)，該機(jī)場每年收到的補(bǔ)貼在2.3億左右。

首都機(jī)場每年獲得的補(bǔ)貼最多，但是此次公告既未公布具體數(shù)額，也未公布所占收入的比例。公告僅稱，按照首都機(jī)場旅客吞吐量預(yù)測，政策取消之后，2018年的收入將會(huì)減少不超過1.2億元。首都機(jī)場2017年財(cái)報(bào)顯示，當(dāng)年機(jī)場共收到補(bǔ)貼12.21億元，占當(dāng)年總收入的12.75%。

“之前是按照50%返還的，后來文件上說是不低于40%。”針對(duì)三家機(jī)場返還的補(bǔ)貼數(shù)額如何計(jì)算的問題，白云機(jī)場董秘辦公室一位工作人員向南方周末記者解釋。

2010年12月30日，財(cái)政部曾下發(fā)《關(guān)于機(jī)場管理建設(shè)費(fèi)和旅游發(fā)展基金政策等有關(guān)問題的通知》，稱：“繼續(xù)保留首都機(jī)場、白云機(jī)場、美蘭機(jī)場三家上市機(jī)場以機(jī)場管理費(fèi)安排補(bǔ)貼作為企業(yè)收入的政策，每年補(bǔ)貼額不低于各機(jī)場當(dāng)年機(jī)場管理費(fèi)收入的40%。”

據(jù)上述工作人員介紹，這項(xiàng)返還政策在白云機(jī)場上市之初就已執(zhí)行。

備受爭議的是，這筆補(bǔ)貼返還給三家機(jī)場之后，在財(cái)務(wù)報(bào)表中的體現(xiàn)則是“收入”。以首都機(jī)場為例，根據(jù)其2017年業(yè)績報(bào)告，這筆補(bǔ)貼以“機(jī)場費(fèi)”的名義，與飛機(jī)起降及相關(guān)收費(fèi)、旅客服務(wù)費(fèi)一同被納入“航空性業(yè)務(wù)”收入中。同時(shí)，這筆12.21億元也無需繳納任何增值稅和營業(yè)稅。

而在航基股份2017年的業(yè)績報(bào)告中，則直接將“民航發(fā)展基金返還補(bǔ)貼”列入到“航空性業(yè)務(wù)”收入的欄目中。

據(jù)民航業(yè)內(nèi)人士介紹，關(guān)于機(jī)場建設(shè)費(fèi)（民航發(fā)展基金）的收支政策每5年會(huì)公布一次。不過，在2015年12月份財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于民航發(fā)展基金和旅游發(fā)展基金有關(guān)問題的通知》中，未曾提到給三家機(jī)場返還補(bǔ)貼作為企業(yè)收入的相關(guān)事宜。這也被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是取消該政策的先兆。

過去幾年，包括新華社在內(nèi)的多家媒體曾質(zhì)疑民航發(fā)展基金的收取和管理問題。其中一個(gè)焦點(diǎn)就是，民航局委托機(jī)場向旅客收的民航發(fā)展基金或機(jī)場建設(shè)費(fèi)，為何能列入機(jī)場的“收入”中？

“國內(nèi)的機(jī)場大部分已經(jīng)公司化運(yùn)作了，不應(yīng)該通過這種方式來獲得收入。”湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長葉青向南方周末記者表示，“這就相當(dāng)于我在你家的菜館吃了飯，還要再給你交你蓋菜館的錢。”2012年，作為全國人大代表，葉青在當(dāng)年的兩會(huì)上，曾提議取消民航發(fā)展基金。

50%的基金返還

有多少機(jī)場像首都、白云和美蘭三家機(jī)場那樣享受“特殊待遇”，這對(duì)于外界一直都是一個(gè)謎。

在幾年前新華社的質(zhì)疑中，也僅從財(cái)報(bào)中找出這三家上市公司將補(bǔ)貼作為收入的案例，并未發(fā)現(xiàn)其他機(jī)場也有此跡象。此后，媒體質(zhì)疑也多集中在這三家機(jī)場。同時(shí)，在本次財(cái)政部的取消通知中也僅提到這三家機(jī)場。

這與這筆基金的管理方法有著密切關(guān)聯(lián)。根據(jù)2012年的《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》和2016年的《關(guān)于民航發(fā)展基金預(yù)算管理有關(guān)問題的通知》，民航發(fā)展基金是作為政府性基金來制作預(yù)算和決算。

“按照政府性基金來做預(yù)算，公眾的監(jiān)督空間就比較小，雖然它每年都會(huì)公布大數(shù)據(jù)，但小賬是看不到的。”葉青向南方周末記者分析，“如果是作為財(cái)政支出來管理，全體納稅人就都可以監(jiān)督。”

根據(jù)財(cái)政部和民航局的相關(guān)規(guī)定，民航發(fā)展基金實(shí)行收支兩條線管理，收入統(tǒng)一上交國庫，支出納入政府性基金預(yù)算，報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)后執(zhí)行。目前，中國共有229個(gè)民航機(jī)場（不含港澳臺(tái)），民航機(jī)場需要根據(jù)自己的建設(shè)需求，向民航局申請(qǐng)基金補(bǔ)貼。

?下轉(zhuǎn)第12版

從2016年開始，這筆基金的管理辦法會(huì)在兩種預(yù)算中體現(xiàn)，一種是民航局的部門預(yù)算，一種是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算。

在部門預(yù)算中，這筆基金主要用于民航機(jī)場建設(shè)、空管系統(tǒng)建設(shè)、民航安全、航線和機(jī)場補(bǔ)貼、民航節(jié)能減排、通用航空發(fā)展、征管經(jīng)費(fèi)和其他支出7個(gè)方面。其中“機(jī)場補(bǔ)貼”是指對(duì)中小機(jī)場的補(bǔ)貼。像首都、白云、美蘭機(jī)場這樣的大型機(jī)場，顯然不在補(bǔ)貼之列。

而對(duì)于轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，2016年的管理辦法中明確表示：“地方機(jī)場按上年向旅客征收部分50%的1.2倍向民航局申報(bào)自主安排項(xiàng)目和資金，民航局原則上按照上年向旅客征收部分50%核定機(jī)場自主安排資金。”

這也意味著，對(duì)于各地方機(jī)場來說，都可以拿到每年征收的50%的民航發(fā)展基金。此外，部分地方機(jī)場還可以從轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，拿到中小機(jī)場補(bǔ)貼和民航局的集中安排補(bǔ)貼。

南方周末記者在中央預(yù)決算公開平臺(tái)查詢得知，2017年民航發(fā)展基金轉(zhuǎn)移支付的總額為132.7367億元，當(dāng)年民航發(fā)展基金在民航局部門預(yù)算的支出是88.515749億元。轉(zhuǎn)移支付部分詳細(xì)地列出了各地方機(jī)場拿到的補(bǔ)貼數(shù)額，比如南京機(jī)場在自主安排項(xiàng)目中，分配到2.2298億元，杭州機(jī)場為3.43億元，廈門機(jī)場為2.6544億元，深圳機(jī)場為4.919億元等。

這些機(jī)場能夠拿到的分配金額，均與自己每年的旅客吞吐量成正比。不過，蹊蹺的是，這份詳細(xì)的分配表中，仍未見首都、白云和美蘭三家機(jī)場的補(bǔ)貼返還情況。

“當(dāng)時(shí)，新白云機(jī)場正在興建，需要大量投入，而首都機(jī)場已經(jīng)從機(jī)場建設(shè)費(fèi)中申請(qǐng)過補(bǔ)貼，白云機(jī)場就效仿了申請(qǐng)，后來形成傳統(tǒng)保留了下來。”白云機(jī)場董秘辦公室的一位工作人員向南方周末記者解釋，“這筆錢納入到營收?qǐng)?bào)表中，對(duì)于當(dāng)時(shí)的機(jī)場上市也有一定的幫助。”

還會(huì)繼續(xù)返還補(bǔ)貼？

根據(jù)三家上市公司的公告，財(cái)政部取消將“民航發(fā)展基金返還作企業(yè)收入處理政策”之后，三家機(jī)場將會(huì)執(zhí)行與其他機(jī)場同等民航發(fā)展基金政策。

公告發(fā)布之后，由于涉及收入的部分較多，三家機(jī)場的股價(jià)均出現(xiàn)了不同程度的跌幅。白云機(jī)場的股價(jià)從6月15日的17.76元跌至6月26日的14.08元；同一時(shí)段，首都機(jī)場從11.78元跌至7.94元；航基股份則從9.44元跌至7.6元。

白云機(jī)場董秘辦公室上述工作人員向南方周末記者表示，取消政策發(fā)布之后，財(cái)務(wù)報(bào)表上的“收入”部分會(huì)受到影響，但對(duì)機(jī)場的運(yùn)營能力影響不大。

不過，方正證券研究報(bào)告就認(rèn)為，財(cái)政部僅僅取消民航發(fā)展基金返還計(jì)入三家上市機(jī)場營收的政策，并不是取消基金返還。過渡期后，民航發(fā)展基金不再返還給上市公司，但仍會(huì)返還給機(jī)場集團(tuán)。上海機(jī)場、深圳機(jī)場、廈門機(jī)場三家上市機(jī)場，由于未將補(bǔ)貼計(jì)入到航空性收入當(dāng)中，理論上不受影響。

民航局相關(guān)人士向南方周末記者回應(yīng)，在取消政策落實(shí)之后，對(duì)三家機(jī)場的返還補(bǔ)貼將會(huì)被重新放在民航局的預(yù)算中進(jìn)行再分配。

根據(jù)各大上市機(jī)場的財(cái)報(bào)，目前機(jī)場的收入主要來自航空性業(yè)務(wù)和非航空性業(yè)務(wù)，其中航空性業(yè)務(wù)主要為飛機(jī)起降費(fèi)、旅客服務(wù)費(fèi)、地面服務(wù)和民航發(fā)展基金的補(bǔ)貼等，非航業(yè)務(wù)主要為特許經(jīng)營收入、租金、廣告、貨運(yùn)包裝、停車場收入等，非航業(yè)務(wù)的收入在總營收的比例中也越來越大。

比如首都機(jī)場，該機(jī)場2017年的業(yè)績報(bào)告就顯示，如果不算民航發(fā)展基金的補(bǔ)貼，首都機(jī)場的航空性業(yè)務(wù)的總營收是38.79億元，而非航業(yè)務(wù)的總營收則達(dá)到44.738億元。

航基股份的2017年業(yè)績報(bào)告也顯示，當(dāng)年該機(jī)場的航空性業(yè)務(wù)營收（不含民航發(fā)展基金補(bǔ)貼）約為5.65億元，而非航業(yè)務(wù)則達(dá)到6.43億元。不過，深陷流動(dòng)性危機(jī)的海航集團(tuán)在2018年3月份因拖欠民航發(fā)展基金等被民航局約談。

“機(jī)場的廣告、投資性房地產(chǎn)等非航業(yè)務(wù)的收入都比較可觀了，機(jī)場也都非常重視非航業(yè)務(wù)。”一位上市機(jī)場內(nèi)部人士向南方周末記者分析，“不過，對(duì)于機(jī)場來說，民航發(fā)展基金的補(bǔ)貼是一筆沒有成本的收入，各機(jī)場也都會(huì)去積極爭取。”

收了26年的費(fèi)

資料顯示，民航發(fā)展基金及其前身機(jī)場建設(shè)費(fèi)的收費(fèi)歷史可以追溯到1992年。根據(jù)國閱〔1991〕144號(hào)《關(guān)于聽取民航考察團(tuán)出國考察情況及對(duì)民航和機(jī)場管理體制深化改革若干意見匯報(bào)的會(huì)議紀(jì)要》的精神，民航局、財(cái)政部、物價(jià)局開始向乘客收取機(jī)場建設(shè)費(fèi)。

但是，那個(gè)時(shí)候征收標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)混亂，民航局直屬機(jī)場和地方機(jī)場并行著兩條不同的收支管理體系。有的地方機(jī)場把機(jī)場建設(shè)費(fèi)甚至調(diào)高到100元，讓不少旅客苦不堪言。

到了1995年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部、國家計(jì)委、民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場代收各種機(jī)場建設(shè)基金的意見》，從此“國內(nèi)航班另收50元，出境航班另收90元的機(jī)場建設(shè)費(fèi)”便有了合法身份。

不過，這個(gè)“合法身份”依然受到爭議。早在2006年時(shí)，時(shí)任全國人大代表、魯南制藥集團(tuán)董事長趙志全就曾在兩會(huì)期間表示，上述意見只是三個(gè)部門會(huì)商后出臺(tái)的聯(lián)合文件，未經(jīng)全國人大常委會(huì)審議，也未經(jīng)公眾聽證，屬于“于法無據(jù)”。

2012年，機(jī)場建設(shè)費(fèi)更換了馬甲，變?yōu)椤懊窈桨l(fā)展基金”。不過，依然保持了過去20年的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即乘坐國內(nèi)航班的旅客每人次收費(fèi)50元，乘坐國際和地區(qū)航班出境的旅客每人次收費(fèi)90元（其中包含旅游發(fā)展基金20元）。

在2012年的兩會(huì)上，全國人大代表葉青接棒，繼續(xù)呼吁取消民航發(fā)展基金的收取。他向南方周末記者回憶，當(dāng)時(shí)有一個(gè)特殊的背景，根據(jù)他的調(diào)研，乘坐飛機(jī)的普通民眾越來越多，他們不像公費(fèi)出行的乘客，更在乎機(jī)票價(jià)格和附加費(fèi)用。

此外，那時(shí)一些廉價(jià)航空公司和航程較短的支線也已經(jīng)發(fā)展起來，有的打折機(jī)票售價(jià)僅兩三百元，但是乘客卻要交50元的民航發(fā)展基金，這對(duì)于刺激航空業(yè)的發(fā)展有一定的消極作用。

“現(xiàn)在全國機(jī)場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)相對(duì)完善，民航發(fā)展基金也該壽終正寢了。”葉青向南方周末記者表示。

在2017年的全國兩會(huì)上，全國人大代表、廈門航空公司董事長車尚倫也提交建議，應(yīng)該逐步取消民航發(fā)展基金。在他看來，民航發(fā)展基金自上世紀(jì)90年代初期起在全國范圍征收，多次延長征收截止期，成為征收時(shí)間最長的政府性收費(fèi)之一。除了這項(xiàng)基金的收取于法無據(jù)之外，該基金的收取也對(duì)航空公司造成了負(fù)擔(dān)。他在當(dāng)時(shí)表示，航空公司屬于微利行業(yè)，平均利潤率只有6%。

不過，也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，目前依然有收取民航發(fā)展基金的必要。方正證券的研究報(bào)告顯示，目前我國仍處在民航基礎(chǔ)設(shè)施高速發(fā)展期，2017年民航固定資產(chǎn)投資總額達(dá)到1806.9億，十三五期間，我國運(yùn)輸機(jī)場還要續(xù)建30個(gè)，新建44個(gè)，改擴(kuò)建139個(gè)，遷建19個(gè)。