“管資本為主”深化國企改革

陳清泰

中國改革開放40年，國有企業(yè)改革也是40年，且仍在進(jìn)行時。在紀(jì)念中國改革40年之際，從現(xiàn)代企業(yè)理論和中國國企改革實踐兩個方面對改革進(jìn)行深度研究有非常重要的意義。

黨的十八屆三中全會關(guān)于國企改革有個三方面值得特別注意，一是管資本為主，二是劃撥部分國有資本充實社保基金，三是發(fā)展混合所有制。其中“管資本為主”的改革處于基礎(chǔ)地位。

“管資本”是深化國企改革的突破口

1992年黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，國有經(jīng)濟(jì)改革的基本命題就是，公有制、國有經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)能不能結(jié)合，如何結(jié)合？即在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下，能否實現(xiàn)政資分開、政企分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，確保市場配置資源的有效性。

為解決這一歷史性難題，十四屆三中全會以來，中央提出了三個要點：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，二是調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和功能，三是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的國有資產(chǎn)管理體制。

這三大要點相互關(guān)聯(lián)，但進(jìn)展參差不齊。國有資產(chǎn)管理體制改革由于更為敏感而被一度延緩。至今，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵨镄螒B(tài)的“國有企業(yè)”仍是國有經(jīng)濟(jì)的主要實現(xiàn)形式。各級政府作為市場的監(jiān)管者，同時分別擁有、管理和控制著一個龐大的國有企業(yè)群，成為經(jīng)濟(jì)體制的一個焦點。

當(dāng)前，國有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面應(yīng)當(dāng)及時由針對“國有企業(yè)”自身，轉(zhuǎn)向在國家層面推進(jìn)“國有資產(chǎn)的資本化”。這次國有企業(yè)再改革的任務(wù)不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對國有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”。這是十八屆三中全會決定關(guān)于國企改革理論重大的突破，是當(dāng)前深化改革重要的突破口。

國有資產(chǎn)資本化是化解矛盾的關(guān)鍵

管資本就是改革經(jīng)營性國有資產(chǎn)的實現(xiàn)形式，由實物形態(tài)的國有企業(yè)，轉(zhuǎn)向價值形態(tài)的、可以用財務(wù)語言清晰界定、有良好流動性、可以進(jìn)入市場運(yùn)作的國有資本。國有資產(chǎn)資本化可以實現(xiàn)三個目標(biāo)：

第一，國有企業(yè)進(jìn)行整體的公司制改制，國家從擁有企業(yè)轉(zhuǎn)向擁有資本（股權(quán)），并委托專業(yè)投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)持有和運(yùn)作。這就隔離了政府與企業(yè)直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政企分開、建立現(xiàn)代公司治理奠定了基礎(chǔ)。有股東沒有“婆婆”，對企業(yè)是又一次解放。

第二，國有資產(chǎn)資本化、證券化后，國有投資機(jī)構(gòu)的所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)分離，這就解脫了國有資本與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系。企業(yè)自主決策做強(qiáng)做大、國有資本追求投資收益有進(jìn)有退，由此構(gòu)成了相關(guān)但不受約束的兩個自由度。資本化是對國有資產(chǎn)流動性和效率的解放。

第三，政府在管資本不管企業(yè)的體制下，可以站到超脫地位，正確處理與市場的關(guān)系。對政府也是一次解放。

資本化的重要意義在于，它將從根本上理順長期困擾我們的政府、市場和企業(yè)的關(guān)系，化解體制轉(zhuǎn)軌中的諸多矛盾。國有資本的預(yù)期效能主要通過市場、而不是行政力量來實現(xiàn)。這就使國有資本具有“親市場性”，從而保障我國在保持較大份額國有經(jīng)濟(jì)的情況下，“使市場在資源配置中起決定性作用”。

國有經(jīng)濟(jì)的功能轉(zhuǎn)換

漸進(jìn)式改革留下了一筆巨大的國有資本，是保障我國經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的寶貴資源。基于我國的特點，國有資本有兩大功能：一是政策性功能，即作為政府實現(xiàn)特殊公共目標(biāo)的資源；二是收益性功能，獲取財務(wù)回報，用于公共服務(wù)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低、政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長階段，國家更加重視它的政策性功能，作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具、配置資源的抓手、推動經(jīng)濟(jì)增長的拳頭，但這一發(fā)展階段已經(jīng)過去。國有資本的政策性功能與市場配置資源存在沖突的情況下，需要與時俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整。

當(dāng)前，在國家有需要、非公經(jīng)濟(jì)不愿進(jìn)入或不能進(jìn)入的領(lǐng)域，天然壟斷行業(yè)、涉及國家安全和某些公共服務(wù)等領(lǐng)域，以國有資本投資實現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)的功能還不可少。但在市場起決定性作用的情況下，政策性功能應(yīng)限定在某些市場失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過充分論證和法定程序列入“負(fù)面清單”，隨形勢發(fā)展逐步減少，避免隨意性，不可泛化。

另一方面，很多曾經(jīng)的“重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域”已經(jīng)成了競爭領(lǐng)域；而制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國民經(jīng)濟(jì)命脈”的很多方面也已變化。社會保障、基本公共服務(wù)均等化和某些社會產(chǎn)品的短缺已經(jīng)上升到更重要地位，相應(yīng)地，國有經(jīng)濟(jì)作為“工具”和“抓手”的功能應(yīng)大幅度轉(zhuǎn)向收益性功能，以投資收益作為公共財政的補(bǔ)充來源，彌補(bǔ)體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補(bǔ)充社會保障資金的不足，保住社會底線；另一方面補(bǔ)充社會公益性資金，提高社會公平度、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

厘清“管資本為主”的內(nèi)核

管資本為主的改革是一件新事物，在實踐中還有一些含混的概念尚需澄清。監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)，還要管資本，有時使企業(yè)不知所措。

實際上目前對“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認(rèn)為，“管資本”是指國家所有權(quán)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對象由“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本”。實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變的前提是國有企業(yè)進(jìn)行整體改制，使其中的國有凈資產(chǎn)成為股權(quán)，轉(zhuǎn)換成價值形態(tài)的“資本”。否則就沒有“資本”這個對象可供監(jiān)管。

例如，銀行業(yè)本世紀(jì)初通過整體改制上市實現(xiàn)了國有資產(chǎn)的資本化、證券化。

資本化后，出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對象就是國有資本投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)，與實體企業(yè)不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無權(quán)穿越投資運(yùn)營機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化、證券化，使其富有流動性，解脫與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系。

國有企業(yè)整體公司制改制需要一個過程，在這期間監(jiān)管部門仍需“管企業(yè)”。但主要精力應(yīng)轉(zhuǎn)向做好兩件事，一個是推進(jìn)國有企業(yè)的整體改制；另一個是深入研究管資本的體制框架、實施方案以及政策措施。

對“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會國有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對象向資本的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為“管資本為主”是在繼續(xù)強(qiáng)化對未轉(zhuǎn)制企業(yè)的“管人、管事、管資產(chǎn)”的同時，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的“資本”，包括重點管好這些企業(yè)的“國有資本布局”等。

這種理解的要點是監(jiān)管機(jī)構(gòu)管企業(yè)的體制不變，范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，帶來的結(jié)果是長期困擾我們的那些體制性問題無法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

“管資本為主”是中央重要決策，是解決長期困擾我們的諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。