經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計開展方式的科學(xué)劃分

葛岷

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計分為任中審計和離任審計兩種模式。從審計實踐看，任中審計相比離任審計時效性更強，結(jié)果運用成效更大，但受審計資源等因素限制，任中審計開展還不夠普遍，為此需要從審計資源現(xiàn)狀出發(fā)，深入分析任中審計和離任審計的特點和要求，各有側(cè)重的開展審計，才能更有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計在監(jiān)督管理干部中的作用。

一、離任審計和任中審計的功能定位應(yīng)各有側(cè)重

任中審計應(yīng)側(cè)重于監(jiān)督，離任審計應(yīng)側(cè)重于鑒證和評價。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價和鑒證的行為，即經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的功能體現(xiàn)在監(jiān)督、評價和鑒證三個方面，但從以往情況看，單純離任審計監(jiān)督作用越來越不理想，評價和鑒證作用也未能充分發(fā)揮。主要表現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)干部離任后所實施審計的結(jié)果，無法成為有關(guān)部門考核任用干部的依據(jù)。二是離任審計對被審計領(lǐng)導(dǎo)干部來說是“事后諸葛”，領(lǐng)導(dǎo)干部該升的升，該走的走，除非查出特別嚴(yán)重的違規(guī)違紀(jì)問題，否則審計結(jié)果基本對其沒有什么影響。三是由于問題是前任的，接任者往往事不關(guān)已，高高掛起，再加上相關(guān)的問責(zé)機(jī)制不健全，因此對問題整改不夠得力。四是由于領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動比較集中，因此離任審計常常是扎堆進(jìn)行，在時間要求緊、審計資源有限情況下，問題查處也往往不夠到位，起不到應(yīng)有的懲戒、震懾和警示效果，而在審計質(zhì)量難以有效保證的情況下，對領(lǐng)導(dǎo)干部的評價也難以客觀全面，鑒證和評價效果大打折扣。由此，離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計基本成了走過場，越來越不受重視。要解決這一困境，當(dāng)前可行的方式是大力開展任中審計，并通過任中審計與離任審計相結(jié)合，將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計監(jiān)督分散實施，以便科學(xué)統(tǒng)籌審計資源，抓好審計項目質(zhì)量，提高審計監(jiān)督成效。其中任中審計要以監(jiān)督為側(cè)重，把為被審計領(lǐng)導(dǎo)干部“把脈”和為干部管理部門“把關(guān)”為主要出發(fā)點。通過事中監(jiān)督，及時揭示和糾正領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)中存在的不依法、不科學(xué)、不民主、不守紀(jì)、不落實等問題，對嚴(yán)重問題進(jìn)行懲戒和問責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更好地履職盡責(zé)。對擬提拔重用的領(lǐng)導(dǎo)干部，通過任中審計，審查是否存在重大違規(guī)違紀(jì)、重大決策失誤和失職瀆職等“硬傷”，為有關(guān)方面考查干部提供依據(jù)。離任審計則以對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況作出全面鑒證和評價為主要出發(fā)點，通過運用任中審計的結(jié)果，并對任期目標(biāo)責(zé)任落實等情況進(jìn)行審查，全面體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的主要工作特點和業(yè)績、存在的問題和不足，為領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況完整“畫像”。

二、任中審計和離任審計的范圍和內(nèi)容應(yīng)各有側(cè)重

按照當(dāng)前的審計資源現(xiàn)狀，對所有審計對象均實施任中審計是不現(xiàn)實，也是不必要的。任中審計在范圍上，應(yīng)重點關(guān)注財權(quán)事權(quán)比較集中、公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源規(guī)模較大及領(lǐng)導(dǎo)干部任職時間較長、社會反響較多的部門單位。對其他單位，無特殊情況一般不予安排任中審計。而離任審計仍應(yīng)實行“全覆蓋”，以對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況做出全面鑒證和評價，滿足干部管理部門“干部檔案中必須有審計報告”的要求。由于對重點單位已實施任中審計，離任審計報告可大量借鑒任中審計結(jié)果，因此離任審計時工作量相對變輕，審計全覆蓋也比較容易實現(xiàn)。

在審計內(nèi)容上，任中審計應(yīng)根據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計規(guī)定》及其實施細(xì)則的規(guī)定，對審計期內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署、遵守法律法規(guī)和財經(jīng)紀(jì)律；重大經(jīng)濟(jì)決策、財政財務(wù)收支、資產(chǎn)資源管理等事項及廉政情況進(jìn)行全面審計。而離任審計時，對上述事項可視情況不再作重點審計，主要利用任中審計的結(jié)果，并重點審查任中審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況，以及任期內(nèi)債務(wù)增減變化、國有資產(chǎn)和資源保值增值、目標(biāo)責(zé)任完成等情況，為全面客觀評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職情況取得充分適當(dāng)?shù)淖C據(jù)。同時離任審計時還要注意必須將資源、資產(chǎn)及負(fù)債的真實完整情況弄清楚，特別是審查是否存在賬外債權(quán)債務(wù)等情況，并以適當(dāng)方式予以反映，以保障離任者“走的清楚”，接任者“接的明白”。

三、任中審計和離任審計的審計評價應(yīng)各有側(cè)重

任中審計偏重于監(jiān)督，但也應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況做出階段性的評價。按照審計評價應(yīng)當(dāng)圍繞審計目標(biāo)、并與審計內(nèi)容相統(tǒng)一的原則，任中審計時對工作業(yè)績表述的篇幅應(yīng)相對少些，評價重點應(yīng)放在領(lǐng)導(dǎo)干部正在或已經(jīng)履行的經(jīng)濟(jì)責(zé)任事項上，如是否及時貫徹落實上級方針政策和決策部署，是否遵守財經(jīng)法規(guī)制度和廉政規(guī)定，重大經(jīng)濟(jì)決策是否科學(xué)民主，國有資產(chǎn)資源管理、重大投資項目管理及內(nèi)部管理控制是否到位，財政財務(wù)收支是否真實合法，相關(guān)管理制度是否健全等。由于審計是在領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)進(jìn)行，有些事項不可避免存在未實施、未完結(jié)的情況，無法對其結(jié)果和效益情況作出完整評價，但也要對其決策和實施過程的科學(xué)性、合規(guī)性和合法性進(jìn)行審查和評價，以達(dá)到提前警示和預(yù)防的效果。離任審計評價應(yīng)相對全面些，既要全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的相關(guān)工作業(yè)績，又要全面反映其在經(jīng)濟(jì)管理決策等方面的作風(fēng)、特點和過錯、失誤，離任審計評價要更加突出效益性和可持續(xù)性，充分運用資產(chǎn)保值增值、債務(wù)增長、自然資源開發(fā)利用保護(hù)及其他生態(tài)環(huán)境保護(hù)等指標(biāo)，通過定量分析和定性分析相結(jié)合，客觀全面評價領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)管理決策等活動的結(jié)果是否產(chǎn)生了預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益。

四、任中審計和離任審計的結(jié)果運用應(yīng)各有側(cè)重

任中審計結(jié)果運用要重點圍繞強化監(jiān)督來進(jìn)行。要將審計結(jié)果及時在單位內(nèi)部公開，促進(jìn)加強群眾監(jiān)督?？梢园褜徲嫿Y(jié)果作為黨組織生活會的重要內(nèi)容，促進(jìn)強化黨內(nèi)民主監(jiān)督。要利用在職領(lǐng)導(dǎo)干部對審計結(jié)果重視程度相對較高的特點，抓好審計結(jié)論落實和問題整改，對發(fā)現(xiàn)問題明確界定責(zé)任，提出具體整改要求和規(guī)范管理的建議，在及時整改糾正問題的同時，促進(jìn)單位內(nèi)部管理制度不斷規(guī)范完善，形成保障領(lǐng)導(dǎo)干部依法科學(xué)履職盡責(zé)的長效機(jī)制。紀(jì)檢和組織人事等部門要把任中審計結(jié)果做為考察、監(jiān)督干部的重要依據(jù)，對任中審計發(fā)現(xiàn)重大問題的干部不能提拔重用，并視情況進(jìn)行組織處理和紀(jì)律處分，對在履職盡責(zé)方面存在過失和缺陷的，要有針對性的與領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行談話，指出其存在問題和不足，幫助其分析原因危害，促進(jìn)其有效改進(jìn)工作作風(fēng)和領(lǐng)導(dǎo)方式。

離任審計結(jié)果應(yīng)包含任中審計發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況，對整改不力要進(jìn)行問責(zé)。離任審計報告應(yīng)歸入領(lǐng)導(dǎo)干部檔案，以便有關(guān)方面系統(tǒng)全面了解領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的特點和成績。對離任審計發(fā)現(xiàn)的重大問題，也不能因領(lǐng)導(dǎo)干部離任而放任不管，該追責(zé)的還要嚴(yán)肅追責(zé)，該處理的要按規(guī)定處理，對需要繼續(xù)整改的問題，也要明確整改責(zé)任，避免出現(xiàn)新官不理舊賬的情況。離任審計結(jié)果還要作為領(lǐng)導(dǎo)干部交接的重要依據(jù)，要與接任領(lǐng)導(dǎo)“見面”，為其開展好新單位工作提供借鑒和警示。

五、任中審計和離任審計的方式方法應(yīng)各有側(cè)重

任中審計時，由于被審計領(lǐng)導(dǎo)干部在任，內(nèi)部職工可能存在一定顧慮，因此在單位內(nèi)部取得審計證據(jù)的充分性和可靠性可能差些，對此審計取證應(yīng)偏重于外，對通過賬簿和資料審查發(fā)現(xiàn)的疑點，要多通過對外部相關(guān)人員、單位和項目的延伸審計或調(diào)查來核實。離任審計時，應(yīng)結(jié)合舉報和信訪等情況，充分運用與干部職工的談話和問詢等方式來了解情況和取得線索，特別是審計談話的范圍可以相對廣些，花費的精力可更多些，以便獲得更多的問題線索。

另外，上級審計機(jī)關(guān)在授權(quán)下級審計機(jī)關(guān)實施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，也要考慮任中審計和離任審計的差異。由于授權(quán)審計的被審計對象對下級審計機(jī)關(guān)來說一般級別相對較高，其在職的情況下審計工作難免受到掣肘，因此任中審計最好不要授權(quán)下級審計機(jī)關(guān)進(jìn)行。而已進(jìn)行了任中審計的領(lǐng)導(dǎo)干部，離任審計主要是任中審計的延伸或擴(kuò)展，且領(lǐng)導(dǎo)干部可能已調(diào)任其他地區(qū)，對原任職地的影響可能少些，因此可根據(jù)情況授權(quán)下級審計機(jī)關(guān)實施。