基于績(jī)效評(píng)估的精準(zhǔn)扶貧路徑優(yōu)化研究

摘 要：精準(zhǔn)扶貧是新時(shí)代我國(guó)貧困治理的基本方略，是貧困地區(qū)和貧困人口擺脫貧困、同步建成小康社會(huì)的關(guān)鍵。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的脫貧成效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效三個(gè)維度的評(píng)估結(jié)果顯示：全國(guó)扶貧成效顯著，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨，扶貧資源邊際效應(yīng)遞減，扶貧政策未能覆蓋全部農(nóng)戶。貧困群體個(gè)體層面的自主脫貧能力不足，政府層面的扶貧政策、主體、方式碎片化，扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離和績(jī)效考核動(dòng)態(tài)機(jī)制不完善是扶貧績(jī)效弱化的重要原因。應(yīng)構(gòu)建整體性貧困治理模式，完善扶貧績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和考核機(jī)制，加大貧困群體人力資本與社會(huì)資本培育等方面的優(yōu)化路徑，進(jìn)一步提升精準(zhǔn)扶貧績(jī)效。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；貧困治理；績(jī)效評(píng)估

中圖分類號(hào)：C913.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）04-0075-05

“精準(zhǔn)扶貧”概念是習(xí)近平總書記2013年在湘西考察時(shí)首次提出的。精準(zhǔn)扶貧思想破解了傳統(tǒng)貧困治理模式中扶貧低質(zhì)低效、貧困群體和致貧原因識(shí)別不準(zhǔn)、扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離、扶貧資源重復(fù)投入、扶貧效率低下等方面的運(yùn)行困境①。自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，截至2016年底，我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口由2012年的9899萬人減少至4335萬人，年均減少1391萬人，農(nóng)村貧困發(fā)生率由10.2%降至4.5%，減貧成效斐然。②隨著脫貧攻堅(jiān)的不斷深入，深度貧困問題逐漸凸顯，剩余貧困人口脫貧難度更大，扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)期?！熬珳?zhǔn)扶貧”基本方略的提出為我國(guó)扶貧攻堅(jiān)工作提供了方向和機(jī)遇。衡量精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐效果依賴于績(jī)效評(píng)估。本文采用定性與定量相結(jié)合的方法，對(duì)我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上探尋影響精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的關(guān)鍵因素，進(jìn)而提出精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的改進(jìn)路徑。

一、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效狀況評(píng)估

1.精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建

政府績(jī)效強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)政府組織圍繞目標(biāo)開展行為活動(dòng)的有效性，多以過程的形式出現(xiàn)，即投入的經(jīng)濟(jì)性、運(yùn)作的合理性、預(yù)期目標(biāo)的可達(dá)性、產(chǎn)出的效率性等，總的來說，這一過程實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)包括經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效等③。也有學(xué)者從政策相關(guān)性、扶貧效率、扶貧效果、可持續(xù)發(fā)展等方面構(gòu)建了貧困地區(qū)綜合性扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系④，其中扶貧資金績(jī)效應(yīng)從經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、環(huán)境績(jī)效等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)⑤。本文借鑒前人相關(guān)研究成果，同時(shí)考慮數(shù)據(jù)的可獲取性，結(jié)合我國(guó)實(shí)際貧困情況和減貧成效，分別從脫貧成效、社會(huì)績(jī)效、經(jīng)濟(jì)績(jī)效三個(gè)維度對(duì)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。脫貧成效是指建檔立卡貧困人口數(shù)量減少情況，其二級(jí)指標(biāo)是減貧人口，三級(jí)指標(biāo)包括貧困人口數(shù)量、貧困人口占比、貧困發(fā)生率。經(jīng)濟(jì)績(jī)效是指貧困地區(qū)與城鎮(zhèn)、農(nóng)村人均可支配收入對(duì)比的結(jié)果，其二級(jí)指標(biāo)是人均可支配收入，三級(jí)指標(biāo)包括城鎮(zhèn)人均可支配收入、農(nóng)村人均可支配收入和貧困地區(qū)可支配收入。社會(huì)績(jī)效是指農(nóng)戶住房、家庭設(shè)施以及農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)改善狀況，其二級(jí)指標(biāo)包括住戶及家庭設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生，其中，住

收稿日期：2018-02-13

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“政府精準(zhǔn)扶貧績(jī)效改進(jìn)的機(jī)制與路徑研究”（17BZZ004）。

作者簡(jiǎn)介：李婉婷，女，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院博士生（鄭州 450001）。

戶及家庭設(shè)施的三級(jí)指標(biāo)包括居住竹草土坯房、使用照明電、使用管道供水、使用凈化處理自來水、飲水無困難、獨(dú)用廁所、炊用柴草，基礎(chǔ)設(shè)施的三級(jí)指標(biāo)包括通電自然村、通電話自然村、通寬帶自然村、主干道路面硬化處理自然村、通客運(yùn)班車自然村、垃圾可集中處理自然村，文化教育的三級(jí)指標(biāo)包括幼兒園或?qū)W前班行政村、有小學(xué)且就學(xué)便利的行政村，醫(yī)療衛(wèi)生的三級(jí)指標(biāo)包括參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

2.精準(zhǔn)扶貧績(jī)效狀況

（1）脫貧成效。自精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，我國(guó)貧困人口大幅下降，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，社會(huì)保障覆蓋面不斷增加，脫貧成效顯著。表1顯示，我國(guó)農(nóng)村貧困人口從2013年的8249萬人減少到2016年的4335萬人，下降了47.4%，以年均1000萬人口的速度遞減；農(nóng)村貧困人口發(fā)生率呈現(xiàn)大幅下降趨勢(shì)，從2013年的8.5%下降到2016年的4.5%，年均下降1個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)東、中、西部地區(qū)的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)貧困人口主要集中在中、西部地區(qū)，尤其是西部地區(qū)貧困人口規(guī)模大，2016年貧困發(fā)生率高出全國(guó)貧困發(fā)生率5.3個(gè)百分點(diǎn)。這表明，我國(guó)貧困人口規(guī)模較大且分布不平衡，剩余貧困人口貧困程度更深，脫貧難度更大，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨。

（2）經(jīng)濟(jì)績(jī)效。居民人均可支配收入是反映一個(gè)國(guó)家或地區(qū)居民生活水平的重要標(biāo)志，更是我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下識(shí)別和衡量貧困人口和貧困程度的重要測(cè)量指標(biāo)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速穩(wěn)定增長(zhǎng)，各級(jí)政府加大對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)的扶貧力度，我國(guó)貧困地區(qū)人均可支配收入均有所增長(zhǎng)。表2顯示，2014—2016年，我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)村貧困地區(qū)以及農(nóng)村連片特困地區(qū)人均可支配收入均逐年遞增，但貧困地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的收入差距仍然較大且逐年增大。

（3）社會(huì)績(jī)效。基礎(chǔ)設(shè)施狀況、社會(huì)保障體系、科教文衛(wèi)、人口素質(zhì)等方面因素直接影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也是影響貧困治理成效的重要因素。本文選取2013—2016年我國(guó)貧困地區(qū)農(nóng)戶住房及家庭設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、文化教育衛(wèi)生狀況三項(xiàng)指標(biāo)來分析精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)績(jī)效。整體來看，社會(huì)績(jī)效成效斐然。表3顯示了扶貧政策對(duì)貧困地區(qū)貧困人口生活的改善情況：在農(nóng)戶住房及家庭設(shè)施方面，約六成農(nóng)戶無法使用凈化處理的自來水供水，近30%農(nóng)戶無法使用管道供水，將近一半的農(nóng)戶仍燃用柴草；在基礎(chǔ)設(shè)施方面，2016年自然村通電和公路基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，主干道路面硬化處理覆蓋面達(dá)到96%，但仍有36%的農(nóng)戶未能實(shí)現(xiàn)便利乘坐公共汽車；在文化教育衛(wèi)生方面，2016年上小學(xué)和幼兒園便利的自然村比重分別為84.9%、79.7%，有衛(wèi)生室的自然村達(dá)到91.4%（見表3）。這表明農(nóng)村貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)得到明顯改善，精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)績(jī)效大大提高，同時(shí)也存在一些短板。

3.精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的主要特征

從上述評(píng)估可見，一方面，我國(guó)農(nóng)村貧困治理成效顯著，特別是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)戶生活環(huán)境明顯改善，收入水平逐年增長(zhǎng)，個(gè)別貧困村整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平大幅提高，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)“益貧”式增長(zhǎng)，解決了大部分絕對(duì)貧困人口的基本生存問題。另一方面，依然存在一些影響精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的深層次問題。

（1）絕對(duì)貧困人口數(shù)量大，減貧速度趨緩，脫貧難度加大。2013—2016年，雖然農(nóng)村地區(qū)貧困發(fā)生率不斷下降，貧困人口大規(guī)模減少，但下降速度逐漸減慢。截至2016年，全國(guó)剩余貧困人口4335萬，約90%的貧困人口分布在中西部地區(qū)。貧困人口中因病致貧比例從2015年的42%上升到2016年的44%，這部分人口貧困程度深，脫貧難度大，且易脫貧再返貧，是脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)。

（2）扶貧資源邊際效益遞減。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧資源配置呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”特征，具體表現(xiàn)為：在資源投入不斷增加的情況下，扶貧內(nèi)部系統(tǒng)更加復(fù)雜化，但難以從“救濟(jì)式”向“開發(fā)式”轉(zhuǎn)變，進(jìn)而影響可持續(xù)發(fā)展減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，致使扶貧工作陷入難有實(shí)質(zhì)性發(fā)展的剛性結(jié)構(gòu)之中。⑥在貧困治理過程中，精準(zhǔn)扶貧在改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、不公平和貧困群體發(fā)展方面依然存在不足⑦：就減貧人口而言，2014—2016年貧困人口依次減少1232萬、1442萬、1240萬，減貧人口增長(zhǎng)量下降速度趨緩；就收入水平而言，農(nóng)村貧困地區(qū)收入水平雖逐年上升，但收入增長(zhǎng)量呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。另外，貧困地區(qū)和連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于農(nóng)村地區(qū)的平均水平，收入差距逐漸增大。這表明，提高扶貧資源使用效率，提升貧困農(nóng)戶自我發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展空間，促進(jìn)外在動(dòng)力和內(nèi)生動(dòng)力共同作用，實(shí)現(xiàn)減貧數(shù)量與增長(zhǎng)量同步增長(zhǎng)是新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧工作的重點(diǎn)。

（3）區(qū)域性貧困未得到根本性改變，部分貧困農(nóng)戶和村莊未能享受扶貧政策效益。數(shù)據(jù)顯示，從住房及家庭設(shè)施指標(biāo)看，因自然條件和地理環(huán)境制約，一半貧困農(nóng)戶未使用管道供水，依然使用炊用柴草，63%的農(nóng)戶未使用凈化處理的自來水。從基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)看，仍有24%的自然村不通網(wǎng)絡(luò)，超過50%的自然村不通客運(yùn)班車。在文化教育衛(wèi)生方面，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，文化教育衛(wèi)生軟實(shí)力相對(duì)薄弱，是當(dāng)前扶貧工作的重要內(nèi)容之一。

二、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效弱化的形成機(jī)理

精準(zhǔn)扶貧作為新時(shí)代、新階段的一種因地制宜的貧困治理創(chuàng)新模式，強(qiáng)調(diào)貧困治理手段、方式以及目標(biāo)的精準(zhǔn)性，旨在促進(jìn)貧困地區(qū)與貧困人口的自我發(fā)展能力，最終實(shí)現(xiàn)其生計(jì)的可持續(xù)。貧困治理不僅受到政府制度和政策的影響，更重要的是受貧困者自身內(nèi)在因素的影響。因此，本文從貧困群體個(gè)體層面和政府層面剖析導(dǎo)致我國(guó)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效弱化的因素及形成機(jī)理。

1.貧困群體個(gè)體層面

導(dǎo)致貧困的深層因素是貧困者自身?yè)碛械纳?jì)資本（自然資本、金融資本、物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本）匱乏，這直接限制了貧困者自身的發(fā)展能力，從而導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧成效不佳。一方面，貧困農(nóng)戶難以通過自身發(fā)展擺脫貧困，需要政府干預(yù)進(jìn)行脫貧；另一方面，貧困農(nóng)戶理解不透扶貧政策，不能有效運(yùn)用扶貧資源、項(xiàng)目，從而不能實(shí)現(xiàn)資源、項(xiàng)目等效用最大化，甚至出現(xiàn)了一些貧困戶直接將扶貧物資低價(jià)轉(zhuǎn)賣等現(xiàn)象。因此，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，貧困農(nóng)戶生計(jì)資本存量不足以及自身能力的有限性在一定程度上影響了精準(zhǔn)扶貧績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.政府層面

具體來說，精準(zhǔn)扶貧是通過精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核來提高扶貧的精準(zhǔn)度的，進(jìn)而構(gòu)建多元主體參與的大扶貧格局，提升扶貧績(jī)效。但上述績(jī)效數(shù)據(jù)表明，在脫貧成效顯著的同時(shí)，存在減貧人口總數(shù)與減貧人口增長(zhǎng)不同步、地區(qū)間收入差距大以及貧困地區(qū)公共服務(wù)設(shè)施薄弱等問題。究其根源是扶貧主體單一、部門間協(xié)同不足、幫扶方式有限、政策缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，當(dāng)前扶貧工作陷入“碎片化”困境。

（1）扶貧政策、主體和方式碎片化。扶貧政策、主體和方式的碎片化是導(dǎo)致扶貧工作可持續(xù)性不足的重要原因。一是扶貧政策缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。在脫貧考核與政績(jī)觀的雙重驅(qū)動(dòng)下，個(gè)別地方傾向于扶持短期項(xiàng)目，重視短期效果，忽視扶貧政策的長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性、完整性，對(duì)扶貧項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展重視不足，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)行一段時(shí)間后夭折。還有一些地方將扶貧政策與當(dāng)?shù)卣w區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展隔離開來，進(jìn)而使扶貧政策、資源、項(xiàng)目處于碎片化狀態(tài)。二是扶貧主體碎片化。主要體現(xiàn)在部門之間缺乏協(xié)調(diào)。目前，扶貧工作主要由扶貧辦牽頭統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其他各政府部門參與脫貧攻堅(jiān)工作，不負(fù)有主體責(zé)任，各個(gè)部門的扶貧工作根據(jù)各自的資源和方式進(jìn)行，部門與部門之間資源整合能力不足，未能形成合力，從而不能實(shí)現(xiàn)扶貧資金效用的最大化。三是幫扶措施簡(jiǎn)單、單一?，F(xiàn)階段貧困人口呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性貧困或多維貧困特征，貧困不僅僅是收入貧困，更多的是人力資本、社會(huì)資本、物質(zhì)資本、自然資本等多種資本的匱乏，這就要求精準(zhǔn)扶貧要從多個(gè)維度識(shí)別貧困農(nóng)戶的致貧原因，進(jìn)而改變其生活狀態(tài)。但是，個(gè)別地方的扶貧工作往往局限于改善貧困農(nóng)戶某一方面的困難，忽略其多種資本貧困的特征，缺乏培育多維資本扶貧方式，難以從根本上增強(qiáng)貧困農(nóng)戶的自主脫貧能力。

（2）扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離。與傳統(tǒng)的粗放型貧困治理模式相比，精準(zhǔn)扶貧將扶貧治理單元直接瞄準(zhǔn)貧困農(nóng)戶，破除傳統(tǒng)模式中貧困農(nóng)戶識(shí)別的困境，旨在增強(qiáng)貧困農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展的能力。但在具體實(shí)踐中，個(gè)別地方依然存在扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離的現(xiàn)象，扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離直接關(guān)乎扶貧資源與貧困農(nóng)戶實(shí)際需求的契合度，進(jìn)而影響扶貧績(jī)效。就扶貧資金而言，一些地方由于扶貧資金“跟著項(xiàng)目走”以及“短期內(nèi)出效益”的政績(jī)要求，熱衷于扶持一些“短、平、快”項(xiàng)目，或在幫扶過程中直接采取利益輸送形式，如提供部分資金、贈(zèng)送一些生產(chǎn)資料（牛、羊等）、修建或改造房屋等，一定程度上忽視了貧困地區(qū)和農(nóng)戶的實(shí)際需求。就扶貧項(xiàng)目而言，一些地方在政策執(zhí)行中設(shè)置門檻，導(dǎo)致一些貧困農(nóng)戶被排斥在項(xiàng)目之外，一些非貧困戶反而因可承受“入門”條件獲得了扶貧項(xiàng)目。這種“壘大戶”“扶強(qiáng)難扶弱”“精英捕獲”等現(xiàn)象以及個(gè)別地方為緩解村內(nèi)矛盾將扶貧資源進(jìn)行平均分配⑧的現(xiàn)實(shí)做法，導(dǎo)致扶貧資源難以真正到達(dá)貧困農(nóng)戶手中。

（3）績(jī)效考核動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制不完善。由于精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐具有動(dòng)態(tài)性，對(duì)扶貧績(jī)效的考評(píng)及相應(yīng)層面的隨時(shí)糾偏關(guān)乎精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效率提升，因此制度設(shè)計(jì)不僅要關(guān)注政府所做的努力及扶貧的質(zhì)量與效率，還應(yīng)關(guān)注在扶貧資源節(jié)約、扶貧項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等方面的績(jī)效監(jiān)測(cè)。當(dāng)前，脫貧成效考核主要體現(xiàn)在減貧成效、精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、扶貧資金四個(gè)方面，對(duì)幫扶措施、政策制定、扶貧資金使用等方面的考核關(guān)注較多，而對(duì)扶貧項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)后的可持續(xù)性動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)不足。另外，績(jī)效考核多是工作數(shù)據(jù)和實(shí)地考察相結(jié)合，針對(duì)的是少部分扶貧對(duì)象，大部分扶貧對(duì)象參與政府扶貧績(jī)效考核不足，難以發(fā)揮其在扶貧中的作用。同時(shí)，信息公開也存在許多不足。目前我國(guó)可供研究的扶貧信息多體現(xiàn)在區(qū)、縣層面，鄉(xiāng)村層面的問題只能通過實(shí)地調(diào)查獲取，這種實(shí)地調(diào)查多采取隨機(jī)抽樣方法，無法覆蓋全部貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶，缺乏對(duì)扶貧績(jī)效的整體考察。可以說，精準(zhǔn)扶貧政策測(cè)評(píng)機(jī)制的不完善致使完整、系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)缺乏，從而影響精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的科學(xué)檢測(cè)和評(píng)估。

三、精準(zhǔn)扶貧績(jī)效優(yōu)化路徑選擇

為扭轉(zhuǎn)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效弱化的趨勢(shì)，破解現(xiàn)有扶貧資金項(xiàng)目資源邊際效應(yīng)遞減的困境，提升我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作的整體績(jī)效，本文從以下三個(gè)方面提出我國(guó)精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的優(yōu)化路徑。

1.構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的整體性治理模式

整體性治理重點(diǎn)在于解決公眾問題，在治理主體結(jié)構(gòu)上強(qiáng)調(diào)不同部門之間理念、方式和資源方面的協(xié)調(diào)與整合。⑨因此，可構(gòu)建整體性貧困治理模式，通過不同功能主體之間的內(nèi)部整合，促進(jìn)部門、扶貧方式、政策等有效銜接，從而提升整體扶貧績(jī)效。一是建立扶貧政策與區(qū)域發(fā)展的銜接機(jī)制。在具體制定扶貧政策中，應(yīng)做到與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)一體化等長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃相對(duì)接，提升扶貧整體效益。二是加強(qiáng)參與扶貧部門之間的合作與協(xié)調(diào)。在扶貧辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，建立多部門扶貧治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門之間信息與資源的互通共享，促進(jìn)扶貧資金與項(xiàng)目的整合，避免項(xiàng)目沖突和重復(fù)，發(fā)揮扶貧資源效用最大化。三是建立多元主體參與的大扶貧格局，促進(jìn)PPP模式在精準(zhǔn)扶貧中的發(fā)展。在政府主導(dǎo)下，加強(qiáng)政府與社會(huì)組織、NGO、金融機(jī)構(gòu)等的合作，引導(dǎo)其參與基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)⑩，擴(kuò)大扶貧資金來源渠道，通過政府購(gòu)買服務(wù)形式實(shí)現(xiàn)扶貧主體多元化，提升政府扶貧的產(chǎn)出效益。

2.完善扶貧績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和考核機(jī)制

貧困治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、動(dòng)態(tài)的、復(fù)雜的過程，其效果在短期內(nèi)并不能完全展現(xiàn)，需要建立動(dòng)態(tài)的長(zhǎng)期績(jī)效動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和考核機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正扶貧實(shí)踐政策可持續(xù)性不足的問題。一是建立精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)信息管理平臺(tái)。要對(duì)扶貧方式精準(zhǔn)性、扶貧政策執(zhí)行度、扶貧項(xiàng)目可持續(xù)性以及《扶貧手冊(cè)》中的幫扶情況等進(jìn)行全方位、全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)貧困縣的合理退出，以此作為駐村干部、幫扶責(zé)任人、幫扶單位、貧困地區(qū)和貧困縣考核和提拔用人的重要依據(jù)。二是實(shí)施扶貧項(xiàng)目實(shí)時(shí)追蹤機(jī)制。對(duì)扶貧項(xiàng)目從投入到產(chǎn)出經(jīng)濟(jì)效益，再到穩(wěn)定發(fā)展過程的數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，分析并追蹤項(xiàng)目狀態(tài)，及時(shí)調(diào)整政策，解決扶貧政策缺乏長(zhǎng)效機(jī)制的問題，降低臨時(shí)性或短期性項(xiàng)目等的投入，發(fā)揮扶貧資金效用最大化。三是建立扶貧資金使用和管理的專項(xiàng)監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制。及時(shí)對(duì)需求對(duì)接、政策整合、信息顯示績(jī)效評(píng)價(jià)方面的問題進(jìn)行糾偏，避免個(gè)別地方將扶貧資金投入到與扶貧無關(guān)的“政績(jī)工程”“形象工程”上，避免扶貧資金浪費(fèi)現(xiàn)象。四是建立貧困農(nóng)戶脫貧后期的跟蹤調(diào)查制度。從是否穩(wěn)定脫貧、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的角度對(duì)扶貧績(jī)效進(jìn)行考核，并將數(shù)據(jù)作為脫貧績(jī)效考核的依據(jù)。

3.加強(qiáng)貧困農(nóng)戶人力資本與社會(huì)資本的培育

貧困問題實(shí)質(zhì)上是生計(jì)資本的貧困，尤其是人力資本和社會(huì)資本存量不足導(dǎo)致知識(shí)貧困、健康貧困、觀念貧困、技能貧困、關(guān)系貧困?，F(xiàn)階段，政府的扶貧資源、項(xiàng)目等更多投入在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善方面，對(duì)貧困農(nóng)戶人力資本、社會(huì)資本關(guān)注不足，而人力資本和社會(huì)資本是貧困農(nóng)戶增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)沖擊最根本的保障。因此，應(yīng)把提升貧困農(nóng)戶人力資本、社會(huì)資本作為保證貧困農(nóng)戶穩(wěn)定脫貧、提升精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的重要內(nèi)容之一。一是加強(qiáng)人力資本培育，防止貧困代際傳遞。加大對(duì)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育投入，擴(kuò)大中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校建設(shè)，發(fā)揮傳統(tǒng)文化和民間藝術(shù)作用，加強(qiáng)貧困地區(qū)或貧困家庭的免費(fèi)技能培訓(xùn)工作。不僅要關(guān)注貧困農(nóng)戶下一代的基礎(chǔ)教育問題，也要關(guān)注貧困第一代的職業(yè)教育、技能培訓(xùn)等問題。通過提升貧困第一代的勞動(dòng)技能，增加貧困農(nóng)戶的人力資本存量，增強(qiáng)其自身發(fā)展能力，阻斷貧困代際傳遞。二是加大貧困農(nóng)戶緊密型社會(huì)資本培育，解決其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)閉塞、獲取資源能力有限問題。社會(huì)資本是存在于社會(huì)關(guān)系中的門檻較低的一種隱形資源，它可以滿足農(nóng)戶的基本需要，降低家庭陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)，也是其擺脫貧困的重要的資本形式。而對(duì)于貧困家庭而言，社會(huì)資本缺乏是農(nóng)戶致貧的重要原因之一。因此，在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，應(yīng)把貧困農(nóng)戶社會(huì)資本培育作為一項(xiàng)重要的工作。

注釋

①莫光輝：《精準(zhǔn)扶貧：貧困治理的價(jià)值之維與實(shí)踐突破——精準(zhǔn)扶貧績(jī)效提升機(jī)制系列研究之五》，《改革與戰(zhàn)略》2017年第2期。

②《脫貧攻堅(jiān)砥礪奮進(jìn)的五年》，人民網(wǎng)，http：//cpc.people.com.cn/n1/2017/1017/c414305-29590538.html，2017年10月17日。

③孫璐：《扶貧項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估研究——基于精準(zhǔn)扶貧的視角》，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2016年，第24頁(yè)。

④付英、張艷榮：《蘭州市扶貧開發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)及其啟示》，《湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2011年第5期。

⑤高波、王善平：《財(cái)政扶貧資金綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究》，《云南社會(huì)科學(xué)》2014年第5期。

⑥方勁：《中國(guó)農(nóng)村扶貧工作“內(nèi)卷化”困境及其治理》，《社會(huì)建設(shè)》2014年第2期。

⑦鄭瑞強(qiáng)：《精準(zhǔn)扶貧政策的理論預(yù)設(shè)、邏輯推理與推進(jìn)機(jī)制優(yōu)化》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2016年第4期。

⑧左停等：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2015年第8期。

⑨竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期。

⑩廉超：《PPP模式助推精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2017年第1期。

責(zé)任編輯：隨 園

Study on the Optimization of Targeted Poverty Reduction Path

Based on Performance Evaluation

Li Wanting

Abstract：Targeted poverty reduction is the basic strategy of China′s poverty governance in the new era and it is also the key to the poor areas and the poor people to get rid of poverty and to build a well-off society in a synchronous way. The results of three dimensions assessment of poverty reduction effect， economic performance and social performance of China′s targeted poverty alleviation show that the effectiveness of poverty alleviation is remarkable， the task of poverty alleviation is still arduous， the marginal effect of poverty alleviation resources is diminishing， and the policies of poverty alleviation fail to cover all farmers. At the individual level， the independent poverty reduction ability of the poor is insufficient； at the government level， the poverty alleviation policy， subjects and ways are fragmented； the deviation of poverty alleviation resources and the poor dynamic mechanism of the performance assessment are the important reasons for the weakening of the poverty alleviation performance. For the sake of further improving the performance of targeted poverty alleviation， it is essential to improve its optimization paths which include constructing overall poverty management model， improving the dynamic monitoring and assessment mechanism of poverty alleviation performance， deepening human and social capital as well.

Key words：targeted poverty reduction； poverty governance； performance evaluation