監察委員會改革背景下對檢察權的再審視

文/劉　賢

劉賢 中國政法大學刑事司法學院刑事訴訟法學碩士研究生

檢察權是現代刑事訴訟中檢察院的一項重要職權。檢察權與司法權相比，前者具有明顯的行政性。檢察權與法律監督權相對應，兩者是檢察院職權的重要組成部分。隨著監察體制改革的進行，檢察院的職權面臨著重大調整。通過對檢察權性質的厘清，與監察權、法律監督權形成對比，明確檢察權的概念和內涵，旨在為檢察制度進一步發展提供方向。

根據《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱刑訴法）的規定，檢察院獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但是法條和相關司法解釋并沒有對檢察權的定義作出進一步解釋。1996年刑訴法修改，檢察權正式進入到刑訴法條中。

隨著檢察制度、檢察權在我國的深入發展，關于檢察權的學術成果也越來越多，但是，對檢察權的討論主要都集中在檢察權性質的爭議上。這并不是說性質的討論無關緊要。恰恰相反，深入分析檢察權的性質，能夠保證更準確地對檢察權下定義。

那么，什么是檢察權？這與刑訴法第8條檢察院法律監督權的關系是什么？這個問題在學術界一直沒有達成共識。隨著監察委員會的正式成立和新一輪司法改革的日益深入，檢察院的職權發生了很大的變動。對檢察權的準確定義有利于司法改革的深入發展和檢察制度的進一步發展。厘清檢察權的定義和性質，有助于為刑訴法新的修改提供方案，明確劃分檢察院和監察委員會之間的職權界限。

檢察權的立法歷史

我國在新民主主義時期就已經建立了人民檢察制度。1934年《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》制定完成并公布，在此基礎上制定了《裁判部暫行組織及裁判條例》。但是當時檢察院的組織體系并不是與法院并列，而是裁判部（也就是當時的法院）的一個組織部分，并不具有獨立性。新中國成立后，檢察制度的發展艱難曲折，文化大革命時期，砸爛公檢法，檢察制度更是被極大破壞。總的來說，檢察院訴訟職能和監督職能在幾個法律文件中都有不同程度的發展。改革開放新時期，隨著黨中央將工作重點轉移到現代化建設中來，立法工作重新步入正軌。1954年新中國第一部憲法第81條中清楚地表明了檢察院行使檢察權。1982年憲法第131條明確規定了人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。新修憲法沿襲了1982年憲法有關檢察權的規定。但是1982年憲法對檢察權的規定完全不同于之前。第一部憲法從中央和地方兩個層次規定了檢察權的行使：最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員和公民是否遵守法律，行使檢察權。地方各級人民檢察院和專門人民檢察院，依照法律規定的范圍行使檢察權。從兩個新舊法條的對比中我們可以看到，1954年憲法對檢察權的規定偏重于監督的性質，強調檢察院發揮監督職能，完善我國的監督體系。但是現行憲法對檢察權的規定更加側重于強調檢察權的獨立行使，不受外界干擾。

1979年制定的新中國第一部刑訴法并沒有檢察院檢察權的規定。1996年第一次刑訴法修改時，將檢察權正式規定在刑訴法中。2012年刑訴法第二次修改，在條文號和內容上都沒有任何修改。檢察權入法的歷史相對比較長久，但是關于檢察權的定義和內涵不僅在法律文本上沒有體現，在學術探討中也很少體現。20世紀末由刑訴法第二次修改引起的關于檢察權的學術爭鋒也集中體現在檢察權性質的討論上，對檢察權的定義沒有過多的涉及。

四種性質學說的爭論

20世紀末對檢察權性質的討論總的來說主要有四種觀點。第一種就是檢察權的性質是行政權，理由就是檢察院內部的運行機制以及檢察官上令下從的司法效果。一個很明顯的例子就是檢察院起訴或者不起訴決定的作出程序。根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第376條第一款的規定，辦案人員對案件進行審查后，應當制作案件審查報告，提出起訴或者不起訴以及是否需要提起附帶民事訴訟的意見，經公訴部門負責人審核，報請檢察長或者檢察委員會決定。同時第三款規定，檢察長承辦的審查起訴案件，除本規則規定應當由檢察委員會討論決定的以外，可以直接作出起訴或者不起訴決定。從中可以看出，審查起訴的結果完全是首長負責制，辦案人員更多的像是資料收集員，體現出了完全的行政性。將檢察權的性質定位為行政權并不影響檢察權功能的發揮，而且有利于明確檢察院在刑事訴訟中的工作重點。偵查和公訴工作的依法有效進行，不需要賦予其過多的權力，相反，更多的需要把權力關進制度的籠子里，而司法權則不然，為了保證法官的中立裁判，需要賦予法官很多職業特權。檢察院是刑事訴訟專門機關中重要的一環，很關鍵的作用就是充分地實施檢察權，發揮控訴職能，這樣才能夠保證刑事訴訟合理有序地進行。

第二種觀點是檢察權的性質是司法權。理由是：刑訴法第5條是關于審判權和檢察權的規定，這里不僅僅是審判權獨立，檢察權也獨立行使，檢察權與審判權具有相似性，兩者應該同屬于司法權。這種觀點有失偏頗，兩者的獨立程度并不相同。人民法院以審級獨立的方式依法行使審判權，并且不斷地向更高程度獨立發展，比如合議庭獨立，而人民檢察院以系統獨立的方式依法獨立行使檢察權。有學者認為司法權應該與裁判權相聯系，司法權往往被直接稱為司法裁判權。刑訴法規定了檢察院有作出不起訴決定的權力，四種不起訴決定分別是法定不起訴，酌定不起訴、證據不足不起訴，附條件不起訴。但是四種不起訴中，并不是都具有裁判性質。法定不起訴和證據不足不起訴的情況在偵查階段出現時，公安機關有權作出撤銷案件的決定，這個決定從性質上說與不起訴的決定沒有區別。酌定不起訴的決定和附條件不起訴的決定在一定程度是體現裁判權的性質，但是這種裁判權自由裁量的程度卻非常低，公安機關在行政處罰時也享有一定程度上的裁量，但是目前我國學界對公安機關行政權的性質定位沒有爭議。司法權具有終局性、獨立性、中立性，消極性，被動性，但是就偵查、公訴、法律監督這三大檢察院職權來說，顯然與司法權完全背離。所以筆者認為檢察權的性質更多地體現在行政性，而不是司法權。單純地從檢察長與法院院長的產生方式相同就認為檢察權與審判權同屬于司法權的觀點邏輯上存在矛盾。

第三種觀點認為檢察權具有雙重性質，既具有行政權形式，也具有司法權性質。這種觀點看似很有道理，是對檢察權進行了全面的總結，但是重點卻不突出，不能更好地理解檢察院的職能，有和稀泥的嫌疑。

第四種觀點是檢察權就是法律監督權。這種觀點有很多學者認可，因為從憲法的角度來說，檢察機關被定位為法律監督機關，是我國監督體系中非常重要的監督主體，1954年憲法第81條就是對檢察權的規定，而且從法條的表述上來說，檢察權就是法律監督權。將檢察權定義為法律監督權的基點在于中國特色社會主義的職權劃分。世界上大部分國家把檢察官的職能定性為公訴，享有法律監督職權的檢察官只是少數。英美法系設置檢察官主要是給政府提供法律咨詢意見，負責少數刑事案件的起訴工作。大陸法系的國家實行的是國家公訴主義，檢察官負責所有刑事案件提起公訴的工作。所以法律監督權很難從比較法的角度獲得支持的依據，應該根據我國特色的政權機構來討論。認為檢察權的性質就是法律監督權，這種觀點潛意識里將檢察權的定義概括為檢察院的職權。這種將檢察院職權和檢察權劃等號的觀點顯得過于簡單，而且從某種程度上說，這樣的定義失去了學術研究的價值，不能更好地為檢察制度向更深層次的發展提供學術支持。筆者認為檢察權不應該定位成法律監督權。檢察權和法律監督權是兩個平行的概念，不是包含與被包含的關系。首先，檢察權如果包含了法律監督權，那么我國的檢察權制度就失去了與世界主要國家學術對接的機會；其次，根據我國控辯審的刑訴結構，法律監督權在刑事訴訟結構中沒有立足之地，所以法律監督權是在刑訴結構之外賦予檢察院其他的職權，不宜與檢察權混為一談，兩者性質和立法意圖并不一致；第三，根據刑訴法第5條和第8條的規定，檢察權和法律監督權是兩個不同的概念。第5條規定檢察院獨立行使檢察權，第8條規定檢察院享有法律監督權。如果檢察權和法律監督權混為一談，那么刑訴法兩個條文之間就存在邏輯矛盾，內涵重疊，第5條的內容包含了刑訴法第8條的規定，無需另行強調。

綜上所述，關于四種觀點的爭論，筆者支持第一種觀點，即將檢察權定位為行政權。對其他三種觀點的否定，需要作出一點解釋：檢察權的內涵不應該包括法律監督權，但是法律監督權也同樣是檢察院法定職權之一，不能將檢察權和檢察院職權混同。至于檢察院是否應該在刑事訴訟過程中享有法律監督權這是另一個問題，不是文章的中心，所以不再贅述。有學者認為將檢察權定位成行政權是對西方法律成果的簡單移植，不符合中國特色社會主義法律體系建設，不符合我國司法權結構的二元化構造。這種觀點難以令人信服的地方在于，它拋棄了刑事訴訟的基礎法理，沒有對司法權進行合理的解釋，僅僅以“特色”和中西政權結構的差距來否定學術觀點。

檢察權概念的應有內涵

刑訴法第3條是對刑事訴訟專門機關職權的規定。根據這一條規定，檢察院主要負責檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理案件的偵查、提起公訴。檢察這項職權在刑訴法中沒有特別解釋，根據現代漢語的理解，檢察就是指檢審被檢舉的犯罪事實。所以這并不是一項實權，還需要后續的法條解釋賦予其內涵。批準逮捕是偵查階段檢察院對公安機關執行逮捕的嚴格把關，檢察院自偵案件隨著監察委員會成立，余留案件范圍尚不明確，但是可以肯定的是，自偵的權限大幅度弱化，刑事訴訟規定了五個階段，每個階段就是一層一層的過濾機制。自偵案件的存在，使得職權犯罪偵查和起訴在一個機關手中完成，這實際上并不符合國際趨勢和刑事訴訟的原理。檢察院的第三項職權就是提起公訴。從國際范圍來看，檢察機關設立的初衷和地位就是公訴機關，代表國家向法院提起公訴。通過對刑訴法第3條檢察院職權的分析，我們可以看出，刑訴法沒有將檢察院的法律監督權放入第3條中，所以檢察院一共有五項職權，分別是：檢察，批準逮捕，檢察機關直接受理的案件的偵查，提起公訴，法律監督。

檢察權內涵的界定，與檢察院職權掛鉤。根據本文第三部分的論述，我們將檢察權定位為行政權，而不是司法權或者法律監督權。從世界主要國家的刑訴法中看，批準逮捕的權力一般都是歸司法機關負責，比較常見的是由法院預審法官來負責審前羈押的批準，檢察院批準逮捕的職權設定主要是對公安機關辦案質量進行事前審查，目的是對公安機關限制人身權利形成制約。對檢察權內涵的界定應該從立法目的出發，批準逮捕的權力是符合控訴職能的發揮的，其屬于檢察權的職權范圍。隨著自偵案件的范圍急劇變小，檢察院的這項職權沒有再討論的必要。剩下的就是公訴權，這是檢察權的主要內容。公訴權的產生，是現代刑事訴訟模式的重要成果。檢察機關代表國家追溯犯罪，相當于一方當事人地位，追究犯罪，但是并不享有最終的裁判權，從而有效地保護人權，特別是被告人的合法權利。

檢察權與監察權的爭鋒

檢察權和監察權的爭鋒伴隨著監察體制改革的發展而產生。監察制度自古有之，御史臺、督察院負責監察百官是中國古代政治制度的重要組成部分。檢察權是隨著近代國門打開，學習西方文明的結果，我國刑事訴訟結構也正式拋棄了糾問制的古代傳統。監察委員會成立之后，檢察權和監察權同時出現在刑事訴訟過程中，那么檢察權和監察權的側重點有什么不同呢？根據剛剛出臺的《中華人民共和國監察法》，監察委員會在刑事訴訟中的主要職權是調查職權犯罪案件。根據監察法第47條第二款的規定，對監察機關移送的案件，人民檢察院經審查，認為犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。可以看出監察委員會參與了職權犯罪案件的偵查階段，沒有涉及到刑事訴訟的其他階段，檢察院享有對職權犯罪案件法定的提起公訴的權力。從這個角度來說，我國檢察院仍然是同大陸法系的國家一樣，享有完整的公訴權，檢察權沒有從檢察院分離出來。所以，檢察權的側重點是刑事訴訟中的審查起訴階段，監察權則主要體現在刑事訴訟中的偵查階段，分工負責，相互制約。

隨著新一輪司法改革的進行，檢察院的職權發生了重大改變，其中改變最明顯的莫過于檢察院自偵權限的削弱，整個檢察系統都彌漫著低迷的氣氛。這種現象產生的根本原因就是檢察院過度地倚重自偵權限，并沒有充分地發揮檢察權和法律監督權。監察委員會拿走檢察院職權犯罪案件，正是檢察院正視檢察權和法律監督權，充分發揮職能的良好契機。檢察權的主要內涵公訴權，是刑事訴訟中的重要環節，是監督公安機關、監察委員會辦案質量的監視器。這項改革有利于檢察院集中精力審查犯罪事實，提起公訴，追究犯罪。

檢察權與法律監督權的討論

新中國法律體系建設初期，全面學習前蘇聯，刑事訴訟的體例和內容大部分都是學習前蘇聯的結果。列寧反對西方三權分立的政治結構，提出了法律監督的思想，通過法律監督機構的有效監督以達到機構間權力平衡的作用。所以我國檢察系統自建立之日起就有法律監督權，甚至一度有學者認為，檢察權就是法律監督權，也就是第三部分檢察權性質的討論。

檢察權和法律監督權的相同點就是都具有很明顯的行政性。法律監督權行使的重要方式之一就是提出糾正意見。《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第580條是關于法律監督權的規定。當檢察官在庭審過程中發現法院有程序性錯誤時，需要報請檢察長，以檢察院的名義向法院提出糾正意見。這樣立法程序否定了檢察官的在刑事訴訟中獨立自主的地位，很難有效提高檢察官辦案的積極性，突出地體現了法律監督權行政性的一面。

西方政權結構的基礎是三權分立，并不單設監督部門，要求的是各個部門之間的平衡制約。所以，西方檢察系統沒有法律監督的權力，僅僅是提起公訴和法律咨詢。從我國檢察權和法律監督權的設置上看，兩者也有很大不同。第一，檢察權來自于刑事訴訟中控辯審的三方結構，檢察院和被告人同處當事人地位，法院居中裁判，這個結構中的三方是相互牽制的，檢察院享有追訴權，被告人享有辯護權，法院裁判必須依靠雙方證據。但是法律監督權則不然，其結構設置類似于一個箭頭，是單方面的追究。比如檢察院對公安機關的立案監督，檢察院處于主導地位，在監督過程中，公安機關沒有對檢察院形成任何制約和監督，只是被動地接受結果。再比如在庭審過程中，檢察院行使檢察權，向法院提起公訴。這個過程中，檢察院對法院裁判結果的制約是有抗訴的權力，法院對檢察院的制約是敗訴風險，這種制約是相互的。但是當庭審中出現程序錯誤時候，檢察院行使法律監督權，向法院提出糾正意見時，法院并沒有對等的權力。第二，法律監督權和檢察權在我國的發展程度不一樣。檢察權是刑事訴訟控訴的主要體現，在刑訴法和相關解釋中有著詳細的規定，法律監督權則不然。法律監督的規定大部分都是停留在構想階段。比如四個特殊程序中，只有強制醫療案件和違法所得沒收程序中規定了檢察院實施法律監督權，但是對監督方式和內容沒有規定。另外兩個特殊程序中沒有出現法律監督的字樣。所以法律監督權盡管從新中國成立就開始出現，但是其監督的程序設計非常薄弱，很難落實到實處。第三，兩者的適用范圍并不相同。檢察權主要是出現在刑事訴訟當中。除了一些特殊的公益訴訟案件，檢察院在其他兩個訴訟中幾乎不行使檢察權。因為民事訴訟和行政訴訟都是有雙方當事人的訴訟，不需要國家專門設立機關來代替行使訴權。但是法律監督卻不僅僅出現在刑事訴訟中，民訴和行政訴訟中都規定了檢察院依法行使法律監督權。

通過對檢察權歷史演變的分析和對檢察權性質定位的討論，筆者認為檢察權應該是依照相關法律規定，以檢察院為主體，在刑事訴訟過程中以提起公訴權為核心，通過審查起訴階段對犯罪事實的進一步審查，準確追究犯罪的一項職權。檢察權與法律監督權是檢察院兩項比較重要的權力。新的司法改革中，如何將檢察院的作用發揮到最大，就是應該尋求合理地建設檢察權，將法律監督權落實到實處，更好地促進法律建設。