推進檢察信息公開的若干思考

文/譚世貴

譚世貴 華南師范大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

自1998年來，檢察機關(guān)的信息公開經(jīng)歷了從檢務(wù)公開到案件信息公開、再到檢察信息公開的重要轉(zhuǎn)變。但實際上，檢察機關(guān)對這一轉(zhuǎn)變還存在理論準(zhǔn)備不足和實踐應(yīng)對不力的問題，包括檢察信息和檢察信息公開概念的缺失、檢察信息公開的依據(jù)不足、顯示度不高以及檢察信息獲取難等。為此，應(yīng)當(dāng)盡快確立檢察信息與檢察信息公開的概念，制定檢察信息公開的依據(jù)，落實檢察信息公開的內(nèi)容，拓展檢察信息公開的途徑，擴充檢察信息公開的平臺，發(fā)揮檢察信息公開的“乘數(shù)效應(yīng)”。

1998年10月最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于在全國檢察機關(guān)實行“檢務(wù)公開”的決定》，確定在全國檢察機關(guān)實行“檢務(wù)公開”；2014年9月最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定(試行)》，推出“案件信息”概念并建立案件信息公開制度；2015年2月最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于全面推進檢務(wù)公開工作的意見》，明確將檢務(wù)公開的內(nèi)容分為檢察案件信息、檢察政務(wù)信息和檢察隊伍信息。至此，檢察機關(guān)的信息公開經(jīng)歷了從檢務(wù)公開到案件信息公開，再從案件信息公開到檢察信息公開的重要轉(zhuǎn)變。但實際上，檢察機關(guān)對這一轉(zhuǎn)變還存在理論準(zhǔn)備不足和實踐應(yīng)對不力的問題，包括檢察信息概念的缺失、檢察信息公開的依據(jù)不足、顯示度不高以及檢察信息獲取難等。為此，既需要從理論上進行研究和探討，也需要在實務(wù)上予以調(diào)整和優(yōu)化，以加快推進新時代中國檢察信息公開制度的建構(gòu)和完善。

確立檢察信息與檢察信息公開的概念

“檢務(wù)”一詞，從中文詞義來看，是指檢察政務(wù)或檢察事務(wù)，相應(yīng)地，“檢務(wù)公開”，即是指檢察政務(wù)公開或檢察事務(wù)公開。從最初實行“檢務(wù)公開”的具體內(nèi)容來看，其的確屬于檢察政務(wù)公開或檢察事務(wù)公開的范疇，而與信息公開無關(guān)。但隨著檢務(wù)公開范圍的不斷擴大，到2015年2月最高檢察院發(fā)布《關(guān)于全面推進檢務(wù)公開工作的意見》時，檢務(wù)公開不僅包括了“檢察政務(wù)信息”的公開，而且包括了“檢察案件信息”和“檢察隊伍信息”的公開。至此，“檢務(wù)”一詞既無法與“檢察信息”劃等號，也難以涵蓋“檢察政務(wù)信息”“檢察案件信息”“檢察隊伍信息”三個概念。此其一。其二，在“政府信息”概念確立十年之后，“審判信息”“檢察信息”概念的確立應(yīng)當(dāng)是順理成章的事情。這是因為，我國實行人民代表大會制度，在人大之下設(shè)立“一府兩院一委”，即人民政府、人民法院、人民檢察院、監(jiān)察委員會在國家機構(gòu)中具有同等的法律地位但承擔(dān)不同的國家職能。在信息公開上，行政機關(guān)自2007年4月國務(wù)院公布《政府信息公開條例》以來，一直沿用“政府信息”這一概念，這與其承擔(dān)的行政管理職能是一致的；審判機關(guān)雖然沒有明確提出“審判信息”這一概念，但使用了“審判流程信息”“執(zhí)行信息”兩詞，這與其承擔(dān)的審判及裁判執(zhí)行職能是基本符合的；檢察機關(guān)自1998年至今，一直使用“檢務(wù)公開”一詞，則與其承擔(dān)的檢察職能不完全一致。其三，在行政管理領(lǐng)域，警務(wù)公開、獄務(wù)公開是政務(wù)公開的下位概念，且與政府信息公開不屬于同一范疇。而且，檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開的詞義相近，分別是指檢察機關(guān)、公安機關(guān)、監(jiān)獄主動將檢察事務(wù)、警察事務(wù)或監(jiān)獄事務(wù)向當(dāng)事人和社會公眾進行公開，而不包括依當(dāng)事人和社會公眾的申請予以公開。其四，在我國，人民檢察院和人民法院同為司法機關(guān)，其應(yīng)予公開的信息可統(tǒng)稱為“司法信息”，在“司法信息”這一種概念之下，則應(yīng)確立“審判信息”和“檢察信息”兩個屬概念，相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)使用“審判信息公開”“檢察信息公開”的概念，而不宜使用“審務(wù)公開”“檢務(wù)公開”的概念。

綜上，檢察機關(guān)應(yīng)考慮及時確立“檢察信息”這一新的且與“政府信息”“審判信息”相對應(yīng)的概念，以形成能夠全面而準(zhǔn)確地涵蓋“檢察案件信息”“檢察政務(wù)信息”“檢察隊伍信息”的屬概念（即上位概念），并以“檢察信息公開”替代“檢務(wù)公開”，進而推動“檢察信息公開”與“政府信息公開”“審判信息公開”的同步發(fā)展與完善。

制定檢察信息公開的依據(jù)

自1998年以來，最高人民檢察院有關(guān)檢務(wù)公開的文件多以“決定”“實施辦法”“意見”的形式發(fā)布，例如《關(guān)于在全國檢察機關(guān)實行“檢務(wù)公開”的決定》《關(guān)于人民檢察院“檢務(wù)公開”具體實施辦法》《關(guān)于全面推進檢務(wù)公開工作的意見》等。這些文件均屬于最高檢察機關(guān)部署和推進檢務(wù)公開的內(nèi)部文件，對外不具有法律效力，不能成為公民、法人或其他組織通過申請獲取檢察信息的法律依據(jù)。

2014年9月最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院案件信息公開工作規(guī)定(試行)》，對案件信息公開應(yīng)當(dāng)遵循的原則、公開的工作機構(gòu)及其職責(zé)、公開的內(nèi)容、公開的方式和程序、公開的監(jiān)督與保障等作了具體的規(guī)定。其中，該規(guī)定將案件信息公開的主要內(nèi)容分為“案件程序性信息查詢”“重要案件信息發(fā)布”和“法律文書公開”三個方面。該規(guī)定雖然對檢察信息的重要組成部分——檢察案件信息公開的內(nèi)容、方式和程序等作出了規(guī)定，并且是對外具有法律效力的規(guī)范性文件，但卻僅對檢察機關(guān)如何主動公開案件信息具有約束作用，而對公民、法人或其他組織經(jīng)由申請方式獲取檢察信息未設(shè)置相應(yīng)的程序機制。

為此，建議最高檢察機關(guān)在確立“檢察信息”概念之后和在推進“檢察信息公開”的過程中，高度重視檢察信息公開的制度建設(shè)，全面梳理檢務(wù)公開的各項文件規(guī)定，深入總結(jié)檢務(wù)公開和案件信息公開的實踐經(jīng)驗，研究借鑒政府信息公開和審判信息公開的有益做法，抓緊制定檢察信息公開的規(guī)范性文件，以為全國檢察機關(guān)主動公開檢察信息和公民、法人或其他組織經(jīng)由申請方式獲取檢察信息提供充分的法律依據(jù)，進而推動檢察信息公開的科學(xué)化、制度化和規(guī)范化。對此，筆者認(rèn)為，檢察信息公開的規(guī)范性文件可以定名為《人民檢察院檢察信息公開規(guī)定》，其主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：制定檢察信息公開規(guī)定的宗旨，檢察信息的概念，檢察信息公開的基本原則，檢察信息公開的工作機構(gòu)及其職責(zé)，檢察信息公開的范圍和例外規(guī)定，檢察信息公開的方式（包括主動公開和依申請公開），檢察信息公開的程序（包括主動公開的程序和依申請公開的程序）和途徑，檢察信息公開的監(jiān)督、保障與救濟，等等。

落實檢察信息公開的內(nèi)容

根據(jù)《關(guān)于全面推進檢務(wù)公開工作的意見》，檢察信息公開的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括檢察案件信息、檢察政務(wù)信息和檢察隊伍信息三個方面。從近幾年的情況來看，各級檢察機關(guān)對這三個方面信息的公開有的做得較好，成效比較顯著，但也有的做得不夠到位，效果不明顯，還有的甚至處于空白狀態(tài)。具體表現(xiàn)為：（1）在檢察案件信息公開方面，各檢察機關(guān)一般都能夠在本機關(guān)網(wǎng)站和人民檢察院案件信息公開網(wǎng)上及時發(fā)布重要案件信息，公布生效法律文書，以及公開有關(guān)的典型案例，但對久押不決、超期羈押問題和違法或不當(dāng)減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的監(jiān)督糾正情況的公開不夠全面和及時，對檢察建議及被建議單位整改情況的公開尚屬空白。（2）在檢察政務(wù)信息公開方面，各檢察機關(guān)都能夠比較全面地公開檢察機關(guān)的性質(zhì)任務(wù)、職權(quán)職責(zé)、機構(gòu)設(shè)置、工作流程和檢察工作報告，以及與檢察機關(guān)辦案有關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件，但對檢察工作重大決策部署、重大創(chuàng)新舉措、重大專項活動、檢察改革進展情況和檢察機關(guān)接受監(jiān)督的情況等還未能進行及時或集中的公開，對違反規(guī)定程序過問案件的情況、檢察統(tǒng)計數(shù)據(jù)及綜合分析的公開亦極少看到。（3）在檢察隊伍信息公開方面，對檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子成員任免和分工、檢委會委員和檢察員等職務(wù)任免、檢察人員統(tǒng)一招錄和重要表彰獎勵等情況以及檢察機關(guān)有關(guān)隊伍管理的紀(jì)律規(guī)定等的公開比較全面和及時，但對檢察官的名單和基本情況、檢察人員違法違紀(jì)的處理情況和結(jié)果卻鮮有公開。

應(yīng)當(dāng)說，《關(guān)于全面推進檢務(wù)公開工作的意見》所列舉的應(yīng)當(dāng)公開的檢察信息的內(nèi)容已比較全面，涵蓋了檢察制度、檢察人事、檢察財務(wù)、檢察決策、檢察報告、檢察程序、檢察文書、檢察改革、司法責(zé)任制等各個方面，今后一段時間內(nèi)仍需要采取有力措施予以落實。一方面，人民法院在審判流程公開、裁判文書公開、執(zhí)行信息公開、減刑假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行公開、審判統(tǒng)計數(shù)據(jù)公開、法官的名單和基本情況公開等方面進行了積極的探索，建立了十多個專項的信息公開網(wǎng)站，取得了較為明顯的成效，其經(jīng)驗值得借鑒。另一方面，各級檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視檢察改革進展情況及改革成效、檢察統(tǒng)計數(shù)據(jù)及綜合分析、檢察官的名單和基本情況、檢察人員違法違紀(jì)的處理情況和結(jié)果等信息的公開，以進一步拓展檢察信息公開的廣度和深度，確保檢察信息公開取得更加明顯的成效。

拓展檢察信息公開的途徑

根據(jù)檢務(wù)公開的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)公開檢察信息的途徑主要有以下幾種：（1）通過報紙、刊物、廣播電臺、電視等新聞媒體以及公報發(fā)布檢察信息；（2）采用設(shè)置宣傳欄、電子顯示屏以及印發(fā)小冊子等形式公開檢察信息；（3）通過“檢務(wù)公開”查詢服務(wù)窗口、大廳等方式，向當(dāng)事人和其他訴訟參與人公開檢察信息；（4）實行定期通報和新聞發(fā)言人制度，向新聞界通報檢察工作開展情況或有關(guān)案件信息；（5）通過各人民檢察院門戶網(wǎng)站和案件信息公開網(wǎng)，在互聯(lián)網(wǎng)上公開檢察信息；（6）通過微博、公眾微信號發(fā)布檢察信息。

上述檢察信息公開的途徑經(jīng)歷了從單一到多樣、從傳統(tǒng)媒體到網(wǎng)絡(luò)和自媒體的逐步發(fā)展的過程，由此當(dāng)事人和社會公眾獲取檢察信息的方法和途徑越來越多樣化和便捷化，但存在的問題仍然不容忽視：一是當(dāng)事人和社會公眾獲得的檢察信息絕大多數(shù)是檢察機關(guān)主動公開的，而根據(jù)訴訟、監(jiān)督、教學(xué)、科研等需要通過申請途徑獲取檢察信息的情況還不多，以致當(dāng)事人和社會公眾的知情權(quán)仍得不到全面有效的實現(xiàn)；二是新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、光明網(wǎng)、新浪網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、網(wǎng)易網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)等各大公共網(wǎng)站上，均設(shè)有政務(wù)、財經(jīng)、軍事、教育、科技、娛樂等欄目，但卻無司法、審判或檢察欄目；新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、光明網(wǎng)等網(wǎng)站雖然設(shè)有法治欄目，但在該欄目下也無司法、審判或檢察分欄目；光明網(wǎng)在所設(shè)的法治欄目中設(shè)有“法院動態(tài)”“律師”分欄目，但無“檢察動態(tài)”或“檢察”分欄目。由此可見，檢察信息在各大公共網(wǎng)站上普遍存在顯示度缺失的問題。

針對上述問題，最高人民檢察院需要更加積極作為，對內(nèi)整合資源、對外加強聯(lián)系，采取有力措施予以解決：一是增加當(dāng)事人和其他訴訟參與人申請檢察機關(guān)公開除案件程序性信息以外的檢察信息的權(quán)利和賦予社會公眾申請檢察機關(guān)公開檢察信息的權(quán)利。最高人民檢察院明確規(guī)定：“健全主動公開和依申請公開的制度……通過建立‘檢務(wù)公開’查詢服務(wù)窗口、大廳等方式，根據(jù)有關(guān)訴訟參與人的申請，可以有針對性地予以公開。”“……當(dāng)事人及其法定代理人、近親屬、辯護人、訴訟代理人，可以依照規(guī)定，向辦理該案件的人民檢察院查詢案由、受理時間、辦案期限、辦案部門、辦案進程、處理結(jié)果、強制措施等程序性信息。”“人民群眾、當(dāng)事人或者其他符合條件的案件信息查詢?nèi)苏J(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)公開而不公開，或不應(yīng)公開而公開有關(guān)檢務(wù)信息的，可提出申請或復(fù)議……”根據(jù)上述規(guī)定，檢察機關(guān)已建立起當(dāng)事人和其他訴訟參與人申請公開案件程序性信息的制度，但是對于當(dāng)事人和其他訴訟參與人申請檢察機關(guān)公開除案件程序性信息以外的檢察信息以及社會公眾申請檢察機關(guān)公開有關(guān)檢察信息的權(quán)利則缺乏明確的規(guī)定，而僅有的原則性規(guī)定由于缺乏具體的程序機制而難以落實。為此，最高人民檢察院應(yīng)當(dāng)通過制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，增加當(dāng)事人和訴訟參與人申請檢察機關(guān)公開除案件程序性信息以外的檢察信息的權(quán)利和賦予社會公眾申請檢察機關(guān)公開檢察信息的權(quán)利，并對其申請的程序和檢察機關(guān)提供信息的程序作出具體的規(guī)定，以保障當(dāng)事人、其他訴訟參與人和社會公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的有效實現(xiàn)。二是加強與各大公共網(wǎng)站的溝通與聯(lián)系，爭取在各大公共網(wǎng)站的網(wǎng)頁上設(shè)置“檢察動態(tài)”“檢察監(jiān)督”或“檢察”欄目，通過該欄目及時發(fā)布檢察工作的重大決策、檢察改革舉措、熱點案件和典型案例、檢察統(tǒng)計數(shù)據(jù)及綜合分析、檢察人員違法違紀(jì)的處理情況和結(jié)果等新聞報道或相關(guān)信息，以充分利用互聯(lián)網(wǎng)手段，保障檢察信息公開的全面落實，進而使社會公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)得以充分實現(xiàn)。

擴充檢察信息公開的平臺

2014年10月1日，“人民檢察院案件信息公開網(wǎng)”正式在互聯(lián)網(wǎng)上開通運行。在該平臺設(shè)置的四個板塊中，“案件程序性信息查詢”設(shè)有偵監(jiān)、公訴、民行等六個欄目，“辯護與代理網(wǎng)上預(yù)約”設(shè)有申請閱卷/會見、申請收集（調(diào)取）證據(jù)材料、申請變更（解除）強制措施等六個欄目，“重要案件信息”主要是公開職務(wù)犯罪案件、熱點刑事案件、典型案件以及其他案件的立案偵查、批準(zhǔn)逮捕、移送審查起訴、提起公訴、開庭審理、一審宣判等信息，“法律文書公開”主要是公開起訴書、抗訴書、不起訴決定書等檢察文書。“目前，最高人民檢察院、31個省級檢察院和新疆建設(shè)兵團檢察院均在該網(wǎng)站上設(shè)有專區(qū)，進入每個省級檢察院的專區(qū)之后，還能查看轄下的分州市檢察院及其轄下的區(qū)縣檢察院的案件信息公開欄目，已經(jīng)形成統(tǒng)一的案件信息公開平臺和通道。”

該案件信息公開平臺的建立和運行，有助于檢察機關(guān)的案件信息在全國或地方范圍內(nèi)集中統(tǒng)一發(fā)布，能夠為當(dāng)事人和社會公眾提供一站式服務(wù)，有利于司法信息公開目標(biāo)的實現(xiàn)。但其存在的問題也顯而易見，主要是：第一，各人民檢察院除建立和運作門戶網(wǎng)站之外，還建立了專門的案件信息公開平臺，實際上這兩個網(wǎng)站的許多內(nèi)容或欄目是重復(fù)的，容易造成資源浪費。第二，各人民檢察院建立的案件信息公開網(wǎng)均設(shè)有“案件程序性信息查詢”“辯護與代理網(wǎng)上預(yù)約”“重要案件信息”“法律文書公開”四個板塊。其中，前兩個板塊僅面向當(dāng)事人和其他訴訟參與人，嚴(yán)格地講不屬于面向社會公眾的檢察信息公開。由此，實際上僅有后兩個板塊屬于面向社會公眾的檢察信息公開的內(nèi)容，而公開的案件信息僅為“重要案件信息”（即不包括一般案件信息）且對何為“重要案件信息”又未加以明確界定，對公開的“法律文書”僅列出5種，因而該網(wǎng)站公開的檢察信息比較有限，無法發(fā)揮其應(yīng)有的集約功效。第三，如前所述，檢察信息包括“檢察案件信息”“檢察政務(wù)信息”和“檢察隊伍信息”，但檢察機關(guān)僅建立“人民檢察院案件信息公開網(wǎng)”集中公開檢察案件信息，而“檢察政務(wù)信息”和“檢察隊伍信息”則無專門的信息公開平臺進行集中統(tǒng)一的公開，當(dāng)事人等訴訟參與人和社會公眾要獲得這兩類信息，就必須進入各檢察機關(guān)的門戶網(wǎng)站進行搜索，并將分散的信息進行集中和整理，勢必造成信息獲取難的問題，不符合檢察機關(guān)“依法、便民、及時、規(guī)范”的信息公開要求。

為解決上述問題，建議將“人民檢察院案件信息公開網(wǎng)”更名為“中國檢察信息公開網(wǎng)”，并設(shè)置“當(dāng)事人服務(wù)”“公眾服務(wù)”兩大板塊，其中在“公眾服務(wù)”板塊再根據(jù)前述公開內(nèi)容的不同，設(shè)置“檢察案件信息公開”“檢察政務(wù)信息公開”“檢察隊伍信息公開”3個欄目；也可以考慮對檢察信息作更細(xì)致的劃分，設(shè)置“檢察法律法規(guī)公開”“檢察隊伍信息公開”“檢察財務(wù)信息公開”“檢察案件信息公開”“檢察文書公開”“工作報告與統(tǒng)計數(shù)據(jù)公開”等6個欄目。當(dāng)然，改革的另一思路，亦可以借鑒法院系統(tǒng)設(shè)置各專項信息公開平臺的做法，在對檢察信息作進一步細(xì)分后，設(shè)置“人民檢察院偵查監(jiān)督公開網(wǎng)”“人民檢察院公訴流程公開網(wǎng)”“人民檢察院民事行政檢察公開網(wǎng)”“人民檢察院公益訴訟網(wǎng)”等專項信息公開網(wǎng)站，以實現(xiàn)檢察信息公開的全覆蓋，方便當(dāng)事人等訴訟參與人和社會公眾查詢和獲取檢察信息。

發(fā)揮檢察信息公開的“乘數(shù)效應(yīng)”

“乘數(shù)效應(yīng)”是一個經(jīng)濟學(xué)上的概念，是指經(jīng)濟活動中某一變量的增減所引起的經(jīng)濟總量變化的連鎖反應(yīng)程度。將其引入到檢察信息公開中，即是指經(jīng)過對檢察信息進行統(tǒng)計、加工和分析后再予以公開所出現(xiàn)的放大效應(yīng)。目前，與政府信息公開、審判信息公開相比，檢察信息公開顯得相對薄弱，不僅公開的平臺較為單一（專項信息公開平臺僅有案件信息公開網(wǎng)且與法院同類網(wǎng)站相比，設(shè)置的欄目較少），而且在該案件信息公開網(wǎng)上沒有當(dāng)日公開量與累計公開量的數(shù)字；由于各檢察機關(guān)門戶網(wǎng)站設(shè)置的板塊或欄目與檢務(wù)公開所要求的內(nèi)容差距較大，因而社會公眾要從中找到相關(guān)的檢察信息難度較大；在全國各大公共網(wǎng)站上更是見不到“檢察”“檢察動態(tài)”或“檢察監(jiān)督”欄目，以致檢察信息在全國范圍內(nèi)的顯示度、關(guān)注度不高。

針對上述問題，除進一步增加檢察信息公開的途徑和擴充檢察信息公開的平臺外，還應(yīng)當(dāng)加強對檢察信息的統(tǒng)計、分析進而予以再公開等工作，以發(fā)揮檢察信息公開的“乘數(shù)效應(yīng)”。具體建議如下：第一，加強信息化建設(shè)，運用大數(shù)據(jù)，對每月、每季度、每半年、每年公開的數(shù)據(jù)信息（包括批準(zhǔn)逮捕、不批準(zhǔn)逮捕的人數(shù)，提起公訴、不起訴的案件數(shù)及人數(shù)，提起抗訴的案件數(shù)，辦理的各類案件的數(shù)量及其在案件總數(shù)中所占的比例，提起民事、行政抗訴的數(shù)量，提出檢察建議的數(shù)量，等等）進行統(tǒng)計或自動生成，然后予以公布。第二，對每年度公開的檢察信息（包括統(tǒng)計數(shù)據(jù)）進行綜合分析，形成綜合分析報告并向社會公開。第三，由最高人民檢察院或上級人民檢察院委托第三方機構(gòu)（如科研機構(gòu)、高等院校或?qū)ｉT的調(diào)查評估機構(gòu)）對全國或地方各級檢察院的檢察信息公開工作按照預(yù)先制定的評估指標(biāo)體系進行評估，并在評估結(jié)束后將評估結(jié)果通過信息公開平臺或新聞媒體予以公開，以加強對檢察信息公開工作的監(jiān)督，促進檢察信息公開的全面和有效落實。

（本文系教育部專項研究課題“建立健全司法信息公開制度研究”、2011·國家司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心資助課題的研究成果。）