高校圖書館面向社會開放之限制與突破

肖青山

[摘 要] 2018年1月1日施行的《中華人民共和國公共圖書館法》首次從法律層面規定國家支持學校圖書館向社會公眾開放。然而當前背景下，高校圖書館面向社會開放還存在諸多限制，還需從法律規范體系化、明確財政支持政策、創新行政管理體制、重構內部管理體系等方面予以突破。

[關 鍵 詞] 高校圖書館；面向社會開放；限制；突破

[中圖分類號] G258 [文獻標志碼] A [文章編號] 2096-0603（2018）33-0220-02

高校圖書館面向社會開放作為文獻資源共享理念引領之下高校圖書館拓寬社會服務功能的重要目標，正由一般的理論層面探討向全面的社會實踐邁進。《中華人民共和國公共圖書館法》于2018年1月1日正式施行，該法首次從法律層面對高校圖書館面向社會開放提供了法律依據。然從實踐來看，高校圖書館面向社會開放還存在法律法規尚未體系化、財政支持政策不明確、行政管理體制不暢、內部管理制度不適等問題。因此，要克服上述問題，還需不斷加強高校圖書館面向社會開放的各項問題的研究，以期實現新的突破。

一、法律規范體系化：高校圖書館面向社會開放之基石

從當前正在實施的與圖書館相關的法律法規來看，在全國范圍內適用，對高校圖書館面向社會開放的進行規定的法律主要有兩部：一部為屬于法律層面的《中華人民共和國公共圖書館法》，其第48條規定：“國家支持學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館向社會公眾開放。”另一部為屬于部門規章層面的《普通高等學校圖書館規程》，該法律文件于1987年由原國家教委頒布實施，該法律文件將高校圖書館界定為所屬高校的學術性機構。該法律文件后于2002年和2015年分別進行了修訂，修訂后的《普通高等學校圖書館規程》將高校圖書館定性為社會文化建設重要基地。其中第37條規定：“圖書館應在保證校內服務和正常工作秩序的前提下，發揮資源和專業服務的優勢，開展面向社會用戶的服務。”另外，還有為數不多的地方性法規及地方政府職能部門對高校圖書館面向社會開放問題作了一些原則性規定，如，2013年10月1日起實施的《四川省公共圖書館條例》第7條規定：“倡導企業、事業單位、社會團體以及其他組織和個人的圖書館面向社會公眾開放。”2010年11月16日湖南省教育廳出臺的《關于加強普通高等學校圖書館工作的若干意見》其第六點規定：“（高等學校圖書館）要主動適應學習型社會建設要求，在保障學校教學、科研需要的基礎上，打破長期形成的封閉管理格局，穩步推進學校圖書館面向社會公眾開放，使之逐步成為區域性的學習中心和咨詢服務中心。”上述法律規定，一方面為我國高校圖書館面向社會開放提供了基本的法律支撐。另一方面其整體上尚未形成門類齊全、結構嚴密、內在協調的法律體系，還存在一些問題和不足，離形成“完善的法律規范體系”還有一定差距，這主要表現在以下幾個方面：

1.法律規范類型缺失，難以滿足需要。從現有法律規范來看，只有法律、部門規章、地方性法規效力層面的規定，缺乏行政法規效力層面的規定，且對高校圖書館面向社會開放作出規定的地方性法律規定的也只有少數幾個地方，難以滿足現實需要。

2.均為任意性規范，作用發揮有限。從當前正在實施的與高校圖書館相關的法律規范來看，無論是法律層面的《公共圖書館法》，還是部門規章和地方性規章層面的《普通高等學校圖書館規程》《四川省公共圖書館條例》等規范均非強制性規定，各高校可以選擇開放，也可以選擇不開放，其結果是絕大多數都是選擇不開放，法律規范的作用十分有限。

3.監督管理規定缺位，落實促進無力。從現有的高校圖書館面向社會開放的法律規范來看，沒有對其設計監督性規定，高校無論是選擇開放還是不開放，連依據都沒有，難以有效促進這一規定的落實。

4.缺乏激勵方面的規定，高校積極性不高。從現有的高校圖書館面向社會開放的法律規范來看，均只原則性地指出國家和政府支持高校圖書館面向社會公眾開放，具體如何支持，目前尚屬空白，從而導致各高校圖書館在選擇是否面向社會開放時，考慮到開放所帶來的各方面的成本與投入，往往選擇不面向社會開放。

因此，要想高校圖書館面向社會開放真正得到落實，完善法律法規體系是基礎。首先，進一步完善各個效力層次的法律規定，尤其是國務院要出臺行政法規層面的規定，各地方也應盡快出臺地方性法規，進而形成完整的法律體系，滿足其所涉及不同類型社會關系的需求。其次，將現有的任意性規定改為強制性規定，規定各高校圖書館具備一定的條件下應當面向社會開放，并對具備條件應向社會開放而未向社會開放的高校作出法律責任的規定。再次，制訂出臺相應的監督管理規定，授權有關職能部門對高校圖書館面向社會開放進行監督，進而有力促進這一工作的落實。最后，對高校圖書館面向社會開放的經費補償作出合理的明確規定，規定“高校圖書館面向社會開放后，國家給予必要的經費支持”。總之，只有這種門類齊全、結構嚴密、內在協調的法律法規體系真正形成，高校圖書館面向社會開放才能在法律層面得以保障。

二、明確財政扶持政策：高校圖書館面向社會開放之根本

高校圖書館面向社會開放的根本性問題是一個利益問題，開放則意味著額外的人力和經費的支出，如果這一問題得不到有效解決，只是空頭的倡導、鼓勵是很難讓各高校圖書館面向社會開放的。因此，必須在法律規定作出原則性的財政激勵規定的基礎上，進一步明確和細化政府財政扶持政策，對各高校圖書館面向社會開放的經費補償作出合理安排，才能使高校圖書館面向社會開放更加廣泛與深入的開展。

這種安排可通過兩種路徑得以實現：一是參照運用現代社會治理理論中的政府購買服務的形式實施。即由政府出資，以合同形式向各高校圖書館購買服務來對高校圖書館因面向社會開放后的經費缺口進行補償。二是政府直接以專項財政撥款的形式給予補償。在當前我國的財政管理體制下，先是由政府向各高校下撥辦學經費，然后各高校再向圖書館下撥經費，從當前實踐情形來看，通常下撥的經費不多，僅能維持甚至難以維持日常運轉，更談不上有充足的經費保障高校圖書館面向社會開放。因此，政府可直接以圖書館專項經費的形式向各高校下撥經費，這筆經費僅限于圖書館使用，以保障高校圖書館面向社會開放具有必要的經費來源。

三、創新行政管理體制：高校圖書館面向社會開放之核心

從當前我國圖書館的行政管理體制來看，其主要還是沿用傳統的條塊分割的行政管理體制，依據行政隸屬關系來進行系統劃分，主要有歸屬于文化行政主管部門的公共圖書館系統，歸屬于教育行政管理部門高校圖書館系統（其中部屬高校圖書館歸國務院教育行政主管部門主管，地方高校歸省、市教育行政主管部門主管）等。這樣的行政管理體制必然會造成在整個圖書館系統中各主體相互割裂，各自為政，沒有統一的管理與協調，難以構建一個統一開放的、符合現代文獻資源共享的服務體系。這種管理體制其直接后果就是高校圖書館的現有資源閑置，資源價值難以充分發揮。高校圖書館在進行資源建設和提供服務時僅僅考慮本單位本系統內部的需求。因此，高校圖書館面向社會開放的體系建設和運行，其核心是創新行政管理體制。在行政管理主體方面，應設立一個國家層面的、統一的高校圖書館主管機構，在這個機構中內設一個專門的部門來負責各高校圖書館面向社會開放工作。同時，要制訂出臺一系列關于高校圖書館面向社會開放的標準，并將其納入到高校圖書館評估指標體系當中。

四、重構內部管理體系：高校圖書館面向社會開放之關鍵

《公共圖書館法》出臺前，各高校圖書館的管理制度基本上屬于內部管理制度的范疇，一方面是基于未向社會開放這一事實而構建，僅能滿足高校內部師生的需求；另一方面，這一內部管理體系是基于各高校自身的教學、科研任務而構建，并未考慮社會用戶需求因素，這就使得各高校圖書館面向社會開放后，面對社會用戶這一龐大且復雜的群體，必然無所適從。因此，必須在對現有的內部管理制度進行梳理的基礎上，重構一套能將校內服務與校外服務兼容的管理制度體系，這是高校面向社會開放之關鍵。當前，可著重從以下幾個方面予以突破：

首先，服務對象類型化。高校圖書館面向社會開放后，服務對象將變得龐大且復雜，要想制訂同時適用所有服務對象的管理制度實無可能，而將服務對象進行類型化劃分，如劃分為在校師生、本校畢業生、合作單位、周邊社區人員等，并針對不同類型的服務對象制訂適宜的管理制度是必要且可行的。

其次，服務內容全面化。高校圖書館面向社會開放就要盡可能地開放更多的服務，凡是能為社會讀者開放的均應向社會讀者開放，要千方百計地促進更多的服務面向社會開放，只有這樣才具有開放的實質性意義。從當前已經開展的一些嘗試來看，取得了較好的效果，也未出現不利影響。因此可見，在制訂科學合理的管理制度的前提下，服務內容全面化可使高校圖書館面向社會開放的價值得以最大實現。

最后，管理手段多樣化。從現有實踐來看，當前各高校對讀者進行管理的主要手段有提供擔保、限額辦證、證件注冊、污點管理、終止服務等。但這些管理手段很少被一所高校圖書館全部使用，各高校大多只是選取其中的一項或幾項而并非全部。同時，從讀者管理的各個環節來看，上述手段尚未全面涵蓋讀者管理全過程，如讀者監督方面尚未涉及。鑒于高校圖書館對讀者的管理是一項復雜和系統的工程，必須實現管理手段的多樣化。一方面，管理手段要具有較強的針對性，要覆蓋讀者管理全過程，不留缺口，上述多種管理手段盡量全部予以采取。另一方面，提高解決讀者管理問題的前瞻性，要針對讀者管理可能出現的新情況、新問題預設解決手段。

五、結語

高校圖書館面向社會開放，在現有環境下，要使各高校圖書館向社會進行全方位的開放還存在著諸多限制，但信息開放、資源共享是社會發展的大趨勢，如何突破這些限制，還需要各個層面不斷探索，努力實踐。相信隨著時間的不斷推移，隨著文獻資源共享理念的不斷深入人心，高校圖書館面向社會開放必將得以實現。