淺析工程保證金的發展現狀和影響

陳剛

【摘要】工程保證金是公路建設過程中的一筆重要費用，本文通過對交通運輸部發布的2018版公路工程標準施工招標文件中對種類保證金的要求與2009版標準施工招標文件的對比，切實為施工企業減輕了負擔，體現了交通主管部門的擔當精神。

【關鍵詞】招標文件；保證金；減輕負擔

工程保證金是公路建設過程中的一筆重要費用，依照有關法律法規，公路施工企業在工程投標、簽約及施工、結算過程中需要提交給項目業主或有關行政主管部門不同用途、不同額度、不同期限的各種保證金；除此之外，一些項目業主出于不同目的，還會招標發包等機會要求施工承包人額外繳納名目繁多的其他保證金，給施工企業增加了沉重的經濟負擔，制約了實體經濟的健康發展。隨著我國改革開放的不斷推進，政府部門越來越意識到這一問題的嚴重性，并陸續做出調整和修正，國家交通運輸部最新發布的2018年版標準施工招標文件就是很好的例子。

一、2009版標準招標文件及其實施期間有關規定

根據交通運輸部2009年8月1日起施行的《公路工程標準施工招標文件（2009年版）》（交公路發[2009]221號）規定，在工程投標和施工合同履行過程中，將會面臨以下這些需要提交給項目業主（發包人）或有關主管部門的工程保證金。

（一）投標保證金

根據招標文件第二章《投標人須知》3.4款及有關規定，投標保證金額度一般為投標總價的2%，且不超過80萬元；提交時間為遞交投標文件的同時；保證期限至投標有效期滿后30天。

（二）履約保證金

假設該企業獲得中標，根據招標文件第二章《投標人須知》7.3及有關款規定，額度一般為簽約合同價的10%；提交時間為與發包人簽訂施工合同前；按照招標文件第三章第三節《合同附件格式》中給出的履約擔保格式要求，保證期限至簽發工程交工驗收證書之日。

（三）農民工工資保證金

國務院于2006年1月31日印發《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（國發[2006]5號），文件第三條第（六）點要求建立農民工工資支付保障制度，確保農民工工資按時足額發放給本人，以從根本上解決拖欠、克扣農民工工資問題。對于施工單位，提交的農民工工資保證金額度計算方法分為兩類：中標價（結算價）小于5000萬元（含5000萬元）的，按2%存入；中標價（結算價）在5000萬元以上的，按5000×2%+（A-5000）×1.5%存入，式中A為施工單位的中標價（結算價）。

（四）開工預付款保證金

根據招標文件第四章《合同條款及格式》第二節《專用合同條款》17.2款及有關規定，假設該企業需要形式預付款和材料、設備預付款，則須向發包人提交開工預付款擔保，擔保為保函形式，額度一般為簽約合同價的10%；提交時間為與發包人簽訂合同協議書后且需要獲得開工預付前；保證期限至開工預付款全部扣回之前。

（五）質量保證金

該保證金用于確保施工企業按合同約定的質量要求完成各項工作內容，根據招標文件第四章《合同條款及格式》第二節《專用合同條款》17.4款及有關規定，總額度一般不超過合同價格的5%；起扣時間為支付當期進度款時；保證期限至工程缺陷責任期（一般為交工驗收后兩年）滿且完成了所有缺陷責任后14天內。如缺陷責任期滿時仍未能完成缺陷責任，則發包人有權扣留與未履行責任剩余工作所需金額相應的質量保證金。

（六）施工企業的保證金負擔分析

由此我們可以看到，按照2009版公路工程標準施工招標文件及此后相關文件的設定和規定，粗略估算一下，施工企業須提交的保證金包括：投標保證金2%+履約保證金10%+農民工工資保證金1.5%+開工預付款保函10%+質量保證金5%（為使計算簡便，這里假設投標總價=簽約合同價=工程結算價），則全部保證金將達到合同總價的28.5%，將近三分之一，可見施工企業的保證金負擔是多么沉重。當然，其中的投標保證金和開工預付款可視為臨時『生保證金，前者在中標后即轉為農民工工資保證金；后者在施工期間開工預付款全部扣回即告終止（實力雄厚的施工企業還可以不向發包人申請開工預付款，也就無需提交保函），但是即便如此，也仍然有合同總價16.5%的保證金負擔。

（七）黨的十九大之前的一些企業減負新政策

2012年5月29日，交通運輸部印發《關于減輕公路施工企業負擔的若干意見》（交公路發[2012]245號），文件要求進一步規范保證金收取的形式、金額及返還周期，鼓勵采用銀行保函形式收取保證金，降低保證金現金收取比例；還要求全面清理項目保證金，嚴禁今后所有新開工公路建設項目以各種名義變相增設保證金或隨意更改收取形式、金額或返還周期。

2016年8月29日，交通運輸部辦公廳印發《關于切實做好清理規范公路水運工程建設領域保證金有關工作的通知》（交辦公路[2016]108號），文件對交通建設工程項目保證金做出了幾項重大調整：一是全面清理各類保證金，對建筑業企業在公路、水運工程建設中需繳納的保證金，除投標保證金、履約保證金、工程質量保證金和農民工工資保證金以外，其他保證金一律取消，停止收取。二是轉變保證金繳納方式，要求相關行業管理機構、招標人、建設管理單位等不得強制規定或約定以現金形式繳納。

二、黨的十九大對減輕企業負擔的要求

十九大報告指出，要全面深化改革，推動資金、技術、人才等資源要素向實體經濟領域聚集。加快政府職能轉變和“放管服”改革，創新監管方式，全面推進依法行政，增強政府公信力和執行力，建設服務型政府、法治政府。

報告在“深化供給側結構性改革”部分專門強調，“必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上”。進一步厘清政府和市場的邊界，繼續深化行政體制改革，健全完善市場體制機制，打造法治化便利化的營商環境，保障實體企業在公平公正環境中贏得競爭力。圍繞著減輕企業負擔，一是深化“放管服”改革，加快向服務型政府轉型，全面實行清單管理制度，切實做到使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。二是在市場準入、要素配置等方面創造條件，逐步建立法治化的市場體系，打通資金、技術、人才等生產要素向實體經濟合理流動的通道。三是圍繞政務、市場、開放、設施、社會和法治環境等企業最關心的問題，建立統一透明、有序規范、責權明確的市場監管機制，強化產權保護，規范市場秩序，激勵企業家精神，完善創新創業生態，推動企業做強新制造、發展新服務、創造新供給。只有完善政策措施，進一步降低企業成本，維護企業合法權益，著力減輕企業負擔，才能增強我企業在市場競爭中的優勢。

三、2018版標準招標文件規定的各種保證金

（一）投標保證金

根據招標文件第二章《投標人須知》3.4款及有關規定，投標保證金額度及提交時間不變；但保證期限修改為與投標有效期一致。

（二）履約保證金

根據招標文件第二章《投標人須知》7.7、第四章《合同條款及格式》第二節《專用合同條款》4.2款及有關款規定，履約保證金額度及提交時間不變；但保證期限修改為至發包人收到承包人繳納的質量保證金后28天內。

（三）開工預付款保證金

根據招標文件第四章《合同條款及格式》第二節《專用合同條款》17.2.2款及有關規定，開工預付款保證金額度、提交時間及保證期限不變；但提交方式修改為承包人無須向發包人提交預付款保函。

（四）質量保證金

根據招標文件第四章《合同條款及格式》第二節《專用合同條款》17.4款及有關規定，質量保證金金額由原來合同價格的5%修改為3%；保證期限不變，但起扣時間修改為交工驗收證書簽發后14天內。

四、新、舊標準招標文件規定的各種保證金對比

縱觀新、舊兩個版本的標準施工招標文件，我們發現，在舊版招標文件實施期間種種增加施工企業負擔的不合理設定已經被取消了，取而代之的，是更加公平、合理、科學的條款。首先，新版招標文件的投標保證金有效期比舊版的縮短了30天、不再要求投標保證金有效期超出投標有效期30天，因此投標企業提交的投標保證金將更快得到釋放。其次是金額為簽約合同價10%的開工預付款無須開具保函便可直接使用，減少了施工企業辦理保函的時間和大量資金成本。再次是金額原為合同價格5%的質量保證金降低到了3%，進一步減輕了企業經濟負擔。最重要的是履約保證金與質量保證金不再并行和重疊，而是各司其職，分工明確：前者在簽訂施工合同前提交，有效期直到通過交工驗收為止；后者在交工驗收后提交，有效期直到承包人缺陷責任期滿為止，此舉將極大降低施工企業的無謂資金投入和占用。

因此粗略統計，在實施新版標準施工招標文件后，施工企業將比采用舊版情況下至少減輕了多達合同總價17%的資金。

五、從減輕企業負擔看明確責任擔當

習近平總書記在中共中央政治局第十六次集體學習時提出：“我們共產黨人的憂患意識，就是憂黨、憂國、憂民意識，這是一種責任，更是一種擔當。”無論是回顧歷史、紀念偉人，還是談及改革、出外訪問，總書記都強調責任擔當，講責任意識。總書記在2014年主持召開中央全面深化改革領導小組第三次會議時強調：“各地區各部門要敢于擔當，積極有為推進改革攻堅。推進改革既要管宏觀，也要統籌好中觀、微觀。要突出具有結構支撐作用的重大改革，把握好重大改革的次序，優先推進基礎性改革。”

交通運輸主管部門從工程招標改革人手，不斷優化建設市場發展環境。以改革創新提高服務效能，繼續深化行政審批制度改革，抓好權力清單規范工作；以改革創新推進政策落實和清理，落實好國家已出臺的政策，研究制定推進結構性改革的政策措施，堅決清理不適應實體經濟發展的法規規章；以改革創新降低企業成本，切實清理了資金的重復投入和長期占用等問題，減輕了企業負擔。

新版標準施工招標文件充分體現了交通運輸主管部門干事創業的責任擔當，善于謀全局抓大事，堅決貫徹落實中央重大決策部署及重點工作，以重點突破帶動整體推進，必將進一步調動廣大公路施工企業的積極性、主動性、創造性，釋放出更大的生機和活力，為我國的公路建設事業蓬勃發展和興旺發達，為按十九大報告要求早日建成交通強國提供有力支撐。