湘江中游北岸土地開發整理項目效益評價

馮興平

摘 要：土地開發整理可加強農業基礎設施建設，補充有效耕地面積，提高耕地質量和綜合生產能力，改善生態環境，在確保糧食戰略性安全和耕地資源保障的前提下，追求的是最大綜合效益，對湖南省祁東縣屯豐土地開發整理項目效益評價的概念、土地開發整理項目效益評價的內容進行了闡述，分析評價了湖南省祁東縣重大工程的社會效益、生態效益和經濟效益。

關鍵詞：土地；耕地需求；開發整理；效益評價；湘江中游北岸

土地開發整理是指在一定區域內，按照土地利用總體規劃、城市規劃、土地開發整理專項規劃確定的目標和用途，通過采取行政、經濟、法律和工程技術等手段，對土地利用狀況進行調查、改造、綜合整治、提高土地集約利用率和產出率，改善生產、生活條件和生態環境的過程。土地開發整理項目實施后效益主要包括經濟效益、環境效益、社會效益，并且是經濟、環境、社會效益共同作用的結果。要想了解土地開發整理項目實施后會產生怎樣的效益，就必須對其效益進行評價。土地開發整理項目效益可以認為是該項目以有限的投入產生最大的系統效益。土地開發整理項目效益評價是土地開發整理項目可行性研究的重要組成部分，其成果是土地開發整理項目投資決策的重要依據。為此，筆者構建了湖南省祁東縣屯豐土地開發整理項目效益評價體系，以期對湖南省祁東縣屯豐土地開發整理項目效益評價起到指導作用，同時也便于相同土地開發整理項目的橫向對比。通過土地平整、灌溉與排水、田間道路、農田防護和生態環境保持等土地開發整理項目，對項目區田、水、路、林、村綜合規劃整治，達到“田成方、路成網、渠相連、林成行”的效果。利用總體規劃和土地利用計劃的要求，采用一定的措施和手段，調整土地用關系，改善土地利用結構，科學規劃，合理布局，綜合開發利用、提高土地資源的利用率和產出率，增加可利用土地數量，確保經濟、社會、環境三大效益良性循環的措施。

1.項目概況

湖南省祁東縣屯豐土地整理項目可研工作由祁東縣國土資源局于2002年10月完成， 2003年11月上報國土資源部于2004年3月得到批準， 被列為中央承擔國家投資的2005年第一批土地整理重點項目，項目的規劃設計工作由湖南省國土資源規劃院承擔，項目施工起止年月為2005年6月至2005年12月。

1.1.項目自然條件

屯豐土地整理項目區位于湖南省衡陽市祁東縣河洲鎮，包含三友村、太子塘村、屯豐村三個行政村，所在地為低崗丘陵地區。項目區屬亞熱帶季風溫濕氣候。其主要特點是：四季分明，雨水充沛，氣候溫和。無霜期長，光、熱資源較為豐富。多年平均降雨量1393.5mm，平均無霜期263d，年平均總日照數1656h。春秋兩季光照強，溫差大。區內土壤屬壤土質的黃泥土、粘質土和河潮土。土壤耕作層厚，厚度約O.3—0.5m，土壤肥力較差。

1.2.項目社會經濟條件

項目所在的祁東縣轄19個鎮、4個鄉，人口90.88萬，其中非農業人口9.8S萬，人口密度為每平方公里485人。本項目區的三個村共3148人，人均土地面積2.06畝，人均耕地面積O.68畝，人均年產值2300元，人均純收入2100元。項目區內現有電力提灌站兩處，分別位于屯豐村和太子塘村，總裝機容量為97kw，項目區內的山平塘30余口，灌溉可利用水量75.2萬m3。另外，項目區大子塘村已建成排水溝（撇洪渠）1條長840.48米，排漬站一座，裝機2臺X30KW，保證了項目區整體上防洪、排澇。項目區所在湘江河段的下游建成了近尾洲水電站，正常情況下湘江水位在65.5—66.5m范圍內變動，變幅很小，對提水十分有利。另外，項目區內沿湘江河岸已建好防洪堤，可使項目區免受湘江洪水的威脅和影響。本項目區對外交通十分方便，有縣級瀝青路靠項目區外西部經過，距衡棗高速公路和高速公路連接線很近。農用高壓輸電線路自南向北從項目區內通過，380KVA低壓輸電線路遍及項目區。

2.土地開發整理項目效益評價的概念

土地開發整理項目效益評價的目的是對土地整理可行性研究報告進行審查和評價，對項目建設的社會效益、生態環境效益、經濟效益進行系統的論證，以期更好地開展土地整理工作。

3.土地開發整理項目效益評價的內容

土地開發整理項目效益評價的內容：按資金的來源不同，目前土地整理項目可以分為：國家投資的項目、自籌資金建設項目等。土地整理項目通常具有以下特征：①有明確的整理區域范圍；②有明確的整理目標和內容，最終能形成新增固定資產、新增生產能力；③有明確的整理施工計劃和進度安排；④有具體的項目管理機構和實施項目的責任者；⑤有確定的參與開發整理者和受益者；⑥有明確的投資計劃和資金保障；⑦實行項目獨立經濟核算，并有明確的指標。

4.社會效益評價

土地開發整理項目的社會效益評價，旨在系統調查土地整理項目的建設、運營生產的社會影響與 社會效益。通過分析項目涉及的各種社會因素，評價項目的社會可行性，分析項目與當地社 會的協調關系，是否規避社會奉賢，促進社會穩定。祁東縣屯豐土地整理項目在社會效益方面的評價屬于2級，其隸屬度為0.35，反映項目取得了比較好的社會效益。

4.1增加耕地面積和供養人數

項目新增耕地面積與供養人數的效益評價為：

項目新增耕地面積=項目實施后耕地面積-項目區原有耕地面積=209.23hm2-172.87hm2=36.36hm2。

新增耕地率=新增耕地面積/項目建設規模×100%=36.36/209.23×100%=17.38%。

新增耕地可供養人數=新增耕地面積×（項目區總人口/項目區總面積）=36.36hm2×（3200人/209.23hm2）=464.04人。

新增耕地定義：指新增加的種植農作物的土地。另外根據《土地分類》的通知（國土資發[2001]255號）規定，新增耕地面積除新增耕地外，還包括新增可轉為耕地的園地、人工草地、養殖水面等。工程實施后，耕地質量提高，土地利用結構發生變化，新增耕地36.36hm2，新增耕地率為17.38%，主要來源于牧草地和未利用地。同時，按照當地耕地供養人數水平，新增耕地可供養人數464.04人，從根本上緩解人地緊張的矛盾。

4.2提高土地利用率

項目區整理前與工程實施后的土地利用率分別為：

項目區整理前已利用面積/項目區總面積×100%=172.87/ 209.23×100%=82.62.0%。

項目區整理后已利用面積/項目區總面積×100%=209.23/ 209.23×100%=100%。

土地利用率指已利用的土地面積與土地總面積之比，一般用百分數表示。是反映土地利用程度的數量指標。土地利用率的高低取決于多種因素。工程實施后，項目區的部分未利用地將得到開發利用，通過土地平整、農田道路、排灌設施、防護林網配套等措施，極大的改善了項目區農民的生產和生活條件，提高土地利用率和農業生產效率。土地利用率整理后比整理前提高了17.38%。

4.3提高農民的收入水平

項目區農民人均年純收入增量=項目區農業年新增凈產值/項目區人口數量=234萬元/3200人=731.25元/人。

努力開拓農民增收渠道，千方百計增加農民收入，是擴大農村消費需求的基礎支撐，是保持經濟平穩較快發展的一項重要舉措，必須放在突出位置抓緊抓好。工程實施后，人均年收入可增加731.25元，從根本上解決區域三農問題，對增加當地農民的收入、推動區域經濟的快速發展具有重要意義。

4.4改善了耕地條件

祁東縣屯豐土地整理項目在土地平整方面，平整土地172.87hm2，挖填土方606592.77 m3，田間調配土方2515.81m3。在農田水利設施方面，新修斗渠4條，7406m，新修農渠49條共13256m，整修農渠3條共1101m，新修引，20條共4027m，新修排水斗，3條共3277m，新修排水農，2條2923m，整修、硬化，4m寬排水溝841m。新修斗渠涵洞47處，其中過田間道4m14處，過生產路2m33處，新修農渠涵6處（過田間道）新修排水斗溝涵洞10處，工程實施后，改善了條件，提高了耕地質量和單位面積產量，提高糧食綜合生產能力。

4.5提高了抗洪能力

步入21世紀以來，我國旱澇災害災害愈加增多，其抗旱澇災害能力直接影響周邊地區人民的生命財產安全，以及周邊農林耕地的經濟發展和社會的和諧。2015年祁東縣汛情來勢兇猛，受災范圍廣，災程度重。全縣23個鄉鎮、420個村都不同程度地受災，其中受災嚴重的有歸陽、河洲、糧市、白鶴鋪、靈官、白地市等鄉鎮。目前受暴雨影響，農業直接經濟損失1800多萬元。項目實施前，有84hm2受旱澇災害的影響，項目實施后，增強了抵御旱澇災害能力，實現由被動旱澇災害向主動調整轉變，解決了區域貧困農民的生存、生活問題。

4.6為新農村建設打下基礎

項目的實施，表明了國家對農業的重視和支持，有利于堅定各級政府和鄉村農民發展農業經濟的信心，促進農業的發展，為三農服務，為社會主義新農村建設做出更大貢獻。項目區以特色蔬菜、黃花菜為主的特色農業基本形成基礎設施建設的實施，使農民群眾的吃糧問題基本解決，生產生活條件及文化教育、醫療衛生條件明顯改善，農民群眾的思想觀念、生活方式明顯轉變，民族團結，社會穩定，為新農村建設和構建和諧打下了良好的基礎。

4.7加快了貧困地區脫貧致富步伐

祁東縣是國家扶貧開發的重點和難點地區，省委、省政府確定5年時間內在祁東縣實施脫工程，推進精準識貧、精準扶貧、精準脫貧，積極實施扶貧綜合示范村、定點扶貧示范村、搬遷扶貧示范村、產業扶貧示范村、科技扶貧示范村“五村”創建和同心幫萬戶脫貧兩大工程，采取產業扶貧、搬遷扶貧、轉移就業三種模式，突出改革機制抓扶貧、創新思路抓扶貧、統籌發展抓扶貧、轉變方式抓扶貧四個重點，努力構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧相互補充、相得益彰“三位一體”的大扶貧格局，打好新時期扶貧開發攻堅戰。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，貫徹習近平總書記關于新時期推進精準扶貧的重要戰略思想，以改革創新為動力，以連片特困地區為主戰場，以脫貧奔小康為首要任務，統籌抓好發展生產、公共服務、全民教育三件大事，加快貧困地區全面建成小康社會、貧困群眾脫貧致富步伐。項目實施為解決祁東縣貧困人口實現根本脫貧奠定了物質基礎。

5.生態效益評價

土地開發整理項目實施后，會對項目區的生態環境產生各種各樣的影響，可能給當地生產與生活帶來積極或消極的作用。生態環境效益評價是在項目實施后，根據研究方案設置反映生態環境影響的指標，對土地開發整理項目產生的環境影響和生態效益進行評價。生態效益評價包括以下幾個方面：

5.1提高了土地墾殖率

項目區整理前的土地墾殖率=整理前耕地面積/項目區總面積×100%=154.41hm2/209.23hm2×100%=74.00%。

項目區整理后的土地墾殖率=整理后耕地面積/項目區總面積×100%=176.46hm2/209.23hm2×100%=84.43%。

通過對未利用地的開發整理，土地墾殖率整理后比整理前提高10.43%。

5.2提高了綠色植被覆蓋度

種植防護林帶3972m，植樹1987棵，整理區整理前荒草6.06hm2，項目實施后通過對荒草地和廢棄果園的開發，提高了植被覆蓋度，改善當地生態環境條件。土地利用率提高17.38%。所有的土地得到了應用。

5.3減少水土流失

坡耕地有41.85hm2，水土流失較為嚴重。水土流失直接破壞土地資源，使土地資源的數量減少，質量變差，土地生產力下降。項目實施后，治理了35.5hm2，在坡耕地、荒地、山地斜坡上種植特色農業，營造防護林網，可以有效的防止水土流失。項目實施后水土流失治理面積達到83.63%。

6.經濟效益評價

土地開發整理項目的直接受益者多為項目區農戶，雖然投資者并未獲得直接投資收益，我們仍然可以通過計算農戶所獲得的投資收益來考察整個項目的經濟效果和經濟貢獻。但是，由于項目投資收益分散于各個農戶生產經營中，通過計算眾多獨立經營農戶的投資收益來評價整個項目的經濟效益困難很大，因此，在實踐中通常計算項目區主要農作物的平均新增凈收益來衡量項目的經濟效益。經濟效益評價包括以下幾個方面：

6.1農業綜合生產能力

農業綜合生產能力：是指在一定地區、一定時期和一定經濟技術條件下，由農業生產諸要素綜合投入所形成的、可以相對穩定實現的農業綜合產出水平。農業綜合生產能力的大小，既取決于土地、生產資料、機械和人力投入的多少，也取決于農業科技水平的高低和農業抗災能力的強弱。工程實施后，項目區耕地面積達到202.63hm2，項目區實施前人均收入1242元/人，現在人均收入4595.5元/人，比實施前增加3353.5元。項目區實施前糧食產量8250kg/hm2，現在糧食產量9150kg/hm2，比實施前增加600 kg。項目區實施前人均耕地0.38畝，現在人均耕地0. 85畝，比實施前增加0.17畝。項目區實施前機耕面積占可機耕面積40%，現在機耕面積占可機耕面積90%，比實施前增加50%。

6.2綜合經濟效益明顯

祁東縣屯豐土地整理項目在經濟效益方面的評價屬于2級，其隸屬度為0.39中，在單位投資控制方面，屬于5級，隸屬度為0.47，農業生產成本變動方面的評價屬，2級，隸屬度為0.5，在增加項目區農業生產效益方面的評價屬，2級，隸屬度為0.7。本項目為國家投資的非盈利性投資項目，因此，主要評價本項目的為單位功能投資和單位功能運營成本。包括：單位投資水平，單位投資水平由項目單位耕地面積投資和單位耕地面積年增加產值組成。項目運營效果指標，項目運營效果指標由基礎設施運營成本和運營成本率組成。單位投資水平和項目運營效果指標均在正常合理范圍內。

本項目為非盈利性政府投資，且為重大工程，因此，在進行財務評價的同時進行國民經濟評價。主要包括：評價中涉及的主要參數計算期為5年，其中建設期0.5年，運行期4.5年；基準年采用建設期的第1年年初，費用和效益均按年末發生計算社會折現率取10%。費用計算：工程費用主要包括固定資產投資、農產品投入成本、工程年運行費及流動資金。

7. 結束語

通過分析，項目的實施，將增加有效耕地面積，有利于祁東縣保持耕地總量動態平衡，有利于農業產業結構的調整和區域經濟的發展，促進祁東縣農業現代化進程，促進民族區域經濟發展，實現民族地區和諧發展；有利于促進節水型社會建設，在改善灌區的排灌條件、減輕土壤鹽漬化的同時，提高耕地質量和單位面積產量，提高農業綜合生產能力，保障祁東縣糧食安全，促進農業提質增效和農民增收；有利于改善生態環境，提高土地墾殖率和綠色植被覆蓋率，切實解決祁東縣的民生問題，促進社會主義新農村建設。結合上述各層次評價因子描述及祁東縣土地開發整理具體效益，通過13.3 FAHP土地開發整理效益評價模型得出，祁東縣土地開發整理效益顯著，土地開發整理項目具有顯著的效益。

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