內部控制實務研究

崔俊琴

摘 要：自國家財政部在2010年發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，至今已有八年的時間，該文件從2014施行至今四年多時間以來，各個省級財政部門相繼發布具體的實施意見。行政事業單位內部控制建設通過優化機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制，進一步提升單位內部管理水平、加強廉政風險防控建設，取得明顯成績的同時也要看到存在的問題。本文從部門內部控制著手，提出推進內控機制建設總體目標、基本原則、基本步驟、基本方法，提出從部門內控機制建設基本標準，最后對實務案例"擅自超限運輸行政處罰"的內部控制，提出了具體的內部控制實施措施。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 實務

一、行政事業單位建立內部控制的現狀及存在問題

自國家財政部在2010年發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》，至今已有八年的時間，文件從2014施行至今已經有4年時間。四年多的時間以來，各個省級財政部門相繼發布具體的實施意見。行政事業單位內部控制建設通過優化機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的機制，進一步提升單位內部管理水平、加強廉政風險防控建設，是各級機關單位貫徹落實全面深化改革部署的重要切入點。取得明顯成績的同時，我們也要看到存在的明顯問題：（1）財政部對于推行行政事業單位內部控制的階段性實施意見，階段性目標不夠明確。（2）各級財政部門檢查和指導，明顯缺乏。（3）基層的單位重視明顯不夠，具體落實情況參差不齊。（4）基層單位對于內部控制建設的理解和重要性，還遠遠不夠。

二、從部門著手推進內控機制建設總體的主要內容

部門內控包括對行政業務管理權力的監控和對內部行政管理權力的監控。行政業務管理權力包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等行政權力，也包括除行政權力以外的其他履行政府職能的部門行政管理和服務事權。內部行政管理權力是指為保障行政業務管理權力規范高效運行，對部門內部事務進行日常管理的權力，主要包括人事管理、財務管理、資產管理、事務管理等方面的權力。

三、從部門著手推進內控機制建設的基本原則

部門內控機制建設應按照“腐敗可能最小”和“行政效能最高”的工作理念，緊密結合部門權力運行的特點和規律，圍繞部門管理職權，健全相關制度，完善制約機制，保證權力的正確行使。部門內控機制建設基本原則有：（1）堅持整體設計與分步推進相結合。構建內控系統必須符合權力運行監督的基本規律，以系統建設的思路設計方案，通過對部門業務工作和內部管理涉及的權力事項開展流程控制和風險控制，使制度規范得到有效落實。同時要從部門實際出發，突出重點，分步實施，使內控機制建設成為一個逐步積累、不斷完善和深化的過程。（2）堅持風險防范與績效管理相結合。對權力運行中各個環節、各個崗位的風險進行識別，把滋生腐敗的潛在風險顯化為預防目標，建立健全防控措施和制度規范，消除或減少風險發生的因素。在防控風險的同時，通過對權力合理配置和流程優化整合，提高行政效能。（3）堅持內部監控與外部監督相結合。充分運用信息技術，實現對權力的監督制約，對不能在網上運行的權力和環節，建立切實可行的監督制度，并落實到位。通過深化信息公開，讓權力透明運行，通過內控信息系統與市電子監察系統的對接，實現內部控制和外部監督的有機結合，提高權力監控的實效。（4）堅持規范控制與創新實踐相結合。內控機制建設政策性、系統性、規范性和操作性強，必須科學論證、規范實施，確保做得到、行得通、管得住。緊密結合部門和行業特點，把內控機制建設貫穿于部門管理的全過程，以創新的思路破解難題，既要注重實效，防止形式主義，又要根據形勢的發展和需要，持續改進，不斷完善，形成部門特色。（5）堅持思想教育與制度規范相結合。把勤廉教育作為內控機制建設的重要內容，通過強化教育提高黨員干部勤政廉政的自覺性。在教育先行、強化自律的同時，配以健全的內部管理制度，使自律防范與他律約束相互作用、相互促進。

五、從部門著手推進內控機制建設總體的基本步驟

1、梳理部門權力。按照法無授權不得行的原則，對部門權力進行梳理，明確界定權力行使的內容和行使范圍，合理設置崗位，對互不相容職權分別由不同處室或工作人員相對獨立行使。2、優化權力流程。對需要內控的每個權力事項確認行使依據、程序、時限以及相應責任，分析其分布、結構、重點及運行規律，明晰權力運行的軌跡，按照化解風險、高效運行、便于監督要求，對現行流程進行優化，編制權力運行流程圖，明確工作標準和具體要求，實現對權力的流程控制。3、實行風險防控。固化權力流程的同時，排查權力運行中的薄弱環節，辨識權力運行中各個環節、各個崗位已經發現或可能出現的權力風險點、管理風險點和人員素質風險點，針對可能出現的風險制定預控措施。預控措施應盡可能在權力流程中體現，否則應通過制度規范來實現。4、形成制度體系。把制度建設貫穿于部門內控的全過程，注重系統性、針對性和可操作性，編制部門內控制度規范文本，形成規范、統一的內控制度體系。5、建立信息化管理系統。運用信息化手段使流程控制和風險控制成果得以實現。行政業務管理權力可以通過在無錫市行政權力網上公開透明運行信息系統，或部門自建的行政業務管理信息系統中的運行進行控制；內部行政管理權力可以通過在部門辦公信息化系統中的運行進行控制。6、建立電子監察平臺。無錫市行政權力網上公開透明運行信息系統、部門自建的行政業務管理信息系統中都應建立部門監察模塊，實現對部門權力運行的自我監控功能。

六、部門內控機制建設的基本標準

（1）權力配置合理。梳理部門權力，界定權力行使的內容和范圍，合理設置崗位，明確每個崗位的權力和職責，形成既分工負責、相互協調，又相互制約、相互把關的權力結構。（2）內部制衡科學。權力的決策、執行、監督適當分解，相互制約，重大權力實行分置，由兩個以上部門或三個以上崗位共同承擔，依次完成。（3）權力風險明晰。排查權力運行中的薄弱環節，有效識別權力運行中各個環節、各個崗位已經發現或可能出現的權力風險點、管理風險點和人員素質風險點。（4）防范措施到位。針對可能出現的風險制訂預控措施，重點是建立健全重大決策事項公示制度，人事、財務、資產管理制度，崗位設置推行互不相容控制法，重要職權行使推行同一角色AB制，對行政許可權、行政處罰中自由裁量權的行使，推行層級管理、標準化管理，細化裁量標準，規范運行程序，防止權力濫用。（5）權力運行高效。權力運行流程兼顧安全和效率，通過對流程的優化整合，實現權力在合法、可控的前提下高效運行。（6）運行控制有效。建立權力運行信息化管理系統，實行計算機流程控制，使制度規范在系統中得到落實，預警、處置、分析、評估等監督防控功能在系統中得到體現。對不能在網上運行的權力和環節，建立被執法對象反饋制度、工作日記制度、集體會商制度、執法行為抽查制度等防控措施，強化監督制約。（7）監督保障有力。建立電子監察平臺，確立內控機制運行監督組織，對網上運行權力實行全程實時監控，及時發現和查糾問題。建立健全責任追究等相關制度規定，定期檢查各項制度規范執行情況，對發現的不作為、慢作為、亂作為等違規行為，嚴格追究責任。（8）持續改進完善。強化預警跟蹤，實行動態防控，對發現的問題，及時錄入違規記錄查詢系統，督促落實整改，并從內控方式方法和手段適宜性等方面查找不足，分析原因，持續改進，使部門內控機制建設不斷深化和完善。

七、實務案例：“擅自超限運輸行政處罰”的內部控制措施

（一）流程圖與流程控制

1、流程圖

2、流程控制

（1）因涉路行政處罰不適用簡易程序處罰流程，著重控制一般程序處罰流程。

（2）除適用簡易程序，即違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告，可當場作出行政處罰外，應當執行一般程序處罰流程。

（3）路政大隊通過群眾舉報、其他機關移送和主動實施監督檢查發現應處以行政處罰的交通違法案件，應由兩名以上執法人員詢問當事人及證人，訊問時應出示《交通行政執法證》，制作《詢問筆錄》，并交詢問人核對簽名確認。

（4）立案應當填寫《行政案件立案建議書》，附詢問筆錄等相關材料，報批路政大隊負責人批準。決定立案的，路政大隊負責人應指定兩名以上執法人員負責調查處理。

（5）執法人員應全面、客觀、公正進行調查取證，以取得能夠證明處罰案件真實情況的材料。制作《交通行政案件勘驗檢查記錄》應有當事人或第三人在場，由辦案人員、當事人、第三人簽名或蓋章。先行登記保存有關證據，應當當場清點，開具《行政案件證據登記清單》，由辦案人員和當事人簽名或蓋章。

（6）違法事實成立，應予以行政處罰的，執法人員制作《違法行為調查報告》，路政大隊負責人審核案件，主體合格、證據充分、適用法律法規準確的，予以批準。

（7）執法人員制作《行政案件違法行為通知書》，告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據、處罰內容，并告知當事人依法享有陳述、申辯權和聽證權。《行政行為通知書》可以采取直接送達或郵寄送達。

（8）當事人要求陳述申辯的，路政大隊應制作《行政案件當事人陳述申辯書》，如實記錄當事人陳述申辯意見。當事人要求組織聽證的，應在接到《行政案件違法行為通知書》之日起3日內提出。路政大隊應對當事人提出的事實、理由和證據認真復核，不得因當事人陳述、申辯、申請聽證而加重行政處罰。

（9）路政大隊負責人對違法行為全過程進行審查，作出是否給與行政處罰的決定。作出行政處罰決定，路政大隊應制作《行政案件處罰決定書》，加蓋交通執法機關印章。

（10）《行政案件處罰決定書》可以當場交付當事人或采取郵寄、轉交、公告形式送達當事人，填制《送達回證》，并由當事人簽名或蓋章。

（11）執行行政處罰采取罰繳分離，當事人自接到《行政案件處罰決定書》15日內到指定銀行繳納罰款，罰款必須上繳財政，任何單位和個人不得截留、私分。

（12）行政處罰案件執行完畢后，辦案人員填寫《行政案件結案報告》，并將案卷材料立卷歸檔，登記保存。

（二）風險識別與控制

風險點一：調查取證中便攜式汽車稱重儀是否經具有法定鑒定資質的專業機構鑒定和定期校準，檢測結論具有權威效力。

1、控制標準：專業鑒定機構鑒定和定期校驗規定。

2、控制措施：（1）公路處執法督察科、路政大隊按照檢測儀器標準，指定具有法定專業資格的專業機構鑒定和定期校準。（2）公路處執法督察科、路政大隊制定檢測儀器日志記錄規定。（3）路政大隊按照規定進行日常檢查和定期檢測。

3、責任部門和崗位：上述控制措施由公路處執法督察科、路政大隊經辦人員、大隊分管領導、超限超載檢測站經辦人員負責實施。

風險點二：路政大隊處罰標準是否公平、公正。

1、風險控制：交通廳有關自由裁量基準相關規定。

2、控制措施：（1）路政大隊對照廳自由裁量基準規定結合案件實際情況作出公正處罰。（2）路政大隊領導對處罰標準嚴格審核。

3、責任部門與崗位：上述控制措施有路政大隊經辦人員、大隊分管領導負責實施。

參考文獻：

[1]劉永澤，張亮，我國政府部門內部控制框架體系的構建研究[J].會計研究.2012 （01）

[2]唐宇.行政事業單位內部控制建設研究[D].財政部財政科學研究所 2012