新時代基層法治宣傳的路徑初探

陳岑博

中國共產黨的十九大報告中，重申全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。十九大報告的相關內容，為全面推進依法治國、建設社會主義法治國家，指明了前進方向。法治國家的建設，在十八屆四中全會中，對全面推進依法治國提出總的方略，要實現法治國家，必須形成自上而下、自下而上的機制，在立法、執法、司法、守法形成良性的互動。

一、新時代的基層法律宣傳的重要性

中國共產黨的十九大勝利召開以后，全國各地掀起了學習、貫徹十九大精神的報告，在十九大報告中，習近平總書記提出了要“堅持全面依法治國”的重要目標。依法治國，是新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略。依法治國，有著深厚的社會發展的背景，在當前，我國社會的主要矛盾發生了變化，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。美好生活需要，何星亮研究員（2017）認為包含了三個需要：物質性需要、社會性需要與心里性需要1。其中，社會性需要包含了三個方面，社會安全需要、社會保障需要與社會公正需要。社會公正，即是一個哲學性的命題，也是政治性命題，更是老百姓在日常生活的真切感受。人民希望有公平正義、和諧有序的社會，希望政府守法、高效、廉潔、公正，實現社會資源的合理分配，能公平的享受改革開放30年來發展的成果。因此，社會公正的實現的非常重要。要實現社會公正，在制度上需要形成法治機制，正如最高人民法院江必新副院長所說的，“建成法治國家、法治政府、法治社會，是一個宏大的工程，它不僅需要人人守法，而且需要人人用法并捍衛法治。”2“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”。的十六字方針，高度地概括了依法治國新階段的四大目標。但是，法治社會的形成，需要執政黨、政府與廣大人民群眾的互動，在立法、執法、司法和守法的立體的互動，“全民守法”的實現，需要在廣大人民群眾中樹立守法精神和守法的意識。因此，法治宣傳對于廣大人民群眾樹立守法精神和守法的意識，具有重要的作用和現實意義。在我國，村/居民委員會是我國基層群眾自治組織的表現形式，基層的穩定，關系到國家發展的長治久安。培養基層干部與群眾人人守法的觀念。這樣才能更好的加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。

二、基層法治宣傳的難題

在中國，法治社會發展其中一個困境，就是不少人民群眾的法治觀念淡薄，主動守法的觀念和習慣欠缺，也因為缺乏樹立正確的法治觀念，而導致在守法行為上出現偏差，甚至有不少故意實施違法、犯罪的情況出現。筆者在與基層群眾接觸、提供法律服務的過程，總結出在中國基層開展法治宣傳所存在的問題。筆者走訪廣東省粵東地區的一些村居進行調查，歸納和總結出在基層人民群眾存的法治淡薄的現象：

（一）存在普遍違法的情況、形成“法不責眾”的心理。

在通過調查和訪談發現，在基層存在一些普遍違法的現象，例如基層的一些群眾違反《土地管理法》和《城鄉規劃法》的規定，違法占用耕地進行非農建設、或者在未取得規劃許可的情況下，進行違法建設的問題。但是，由于違反人數較多，形成了一種“法不責眾”的心理。筆者在對一名違法在耕地上進行非農建設而被限期強制拆遷的村民Y進行訪談時，Y向筆者表達了這樣的一種觀念：“大家都是這樣在使用土地進行建設，為什么就偏偏要對我進行處罰。”“土地分給大家，別人可以這樣弄，為什么我不能這么弄？”同時，在個別村居存在著多人形成群體或者集團進行違法甚至犯罪的活動，如制作假發票、制售假煙甚至詐騙的行為。在筆者對其中一個村居的一名因售賣假煙被判刑的緩刑人員進行交談時，問及其為什么販賣假煙，她回答“看見同村人xx、xxx等也在做，很快就發財了并且沒有被抓到，所以她就也就做了。”

（二）迷信權力，分解法律的效力。

在基層，對于權力的“迷信”十分普遍，這不僅反映在基層人民群眾中，在基層充當基層組織管理者角色的“兩委”干部，不少人也存在這種看法。調查中發現，在人民群眾發生糾紛，或者有人因為違法甚至犯罪被處罰或者采取強制措施，首先想到的不是通過法律途徑解決問題，而是想通過“找關系”、“走后門”、為自己謀取占優勢的地位或者想通過此減輕甚至免去處罰。同時，在個別地方還存在黑惡勢力，形成“拳頭大、聲音響”的特點，對繼承群眾的生活造成極大的影響，但是同時也造成了一些人對于權力的崇拜，認為只有稱霸一方就可以任意妄為。而在某一些兩委干部，在被選舉成為村干部后，就專橫霸道，沒有按照《村民組織法》的規定對村民自治組織進行管理，有時以“兩委決議”代替村民代表大會，造成了“一言堂”或者“小圈子”的現象。

（三）對法律不了解或者不熟悉，造成對法的“誤讀”。

基層村民大部分不具備法律知識，對法律法規的規定不了解或者不熟悉，因此，經常會對法律產生誤讀。如上文提到的占用耕地進行非農建設的現象，很多人并不清楚《土地管理法》與《城鄉規劃法》的規定，或者對其曲解，造成了有法不依的現象。同時，由于涉及農村基層的自治或管理存在法律、行政法規、地方性法規、地方性規章并存的情況，有時候會存在同一問題多部法律、規章規范發生沖突的情況，由于缺乏足夠的法律知識，不了解法律、法規的位階，造成了對法律的誤解。

（四）不清楚自由的邊界，過度主張個人權利。

國家的《憲法》、法律充分保障公民的自由，但是公民的自由不是絕對的，必須遵守憲法、法律的規定，但是在一些基礎人民群眾存在著過度主張權利的現象，如有一些村民對土地征收的決定、賠償款項的數額存在異議，但是其主張權利的方式和手段超過了影響了他人的正常的生活甚至基層政府機關的正常工作。有的基層群眾與鄰里發生糾紛，采用了過度的主張權利的方式，影給他人的生活造成了嚴重的影響。

（五）基層政府的行政管理、執法工作不到位，造成的“信任危機”。

筆者經過調查和訪談發現，一些基層政府的行政管理、執法工作不到位。主要體現在兩個方面：第一，行政工作效率低下，沒能迅速的反映人民群眾的要求和呼聲，第二，在執法工作中，存在行政行為違法或者程序違法的現象，或者手段不合理，加深了群眾的誤解，激化了矛盾，從而產生了信任危機。基層政府，是國家面對人民群眾最為直接的公權力機關，其行為直接影響老百姓對于黨和政府的印象，高效廉潔的基層政府，帶來老百姓的拍手稱贊，反之則不利于法治社會的建設和發展。

（六）糾紛解決渠道不暢，也造成了對法治的理解的偏差。

在基層，糾紛解決機制存在一定的問題，有時候基層群眾間的矛盾，無法在基層得到解決，從而使得矛盾升級激化。在基層一般解決基層群眾的組織有村委會的村民調解委員會、有鄉鎮一級的司法所的人民調解機構。但是由于調解的性質，雙方如果無法在調解中形成調解意見，或者一方不愿意參加調解時，調解的目標就無法實現。有的基層群眾向人民法院提起訴訟，希望通過司法途徑解決糾紛，但是由于主客觀原因，造成了無法達到其訴訟的目的，往往又會讓人們群眾覺得“法律無用”，有時又回到上述提到的采用更為極端方法，如通過“走關系”、“拳頭”甚至“遷怒于基層政府或者基層干部”，最終導致矛盾的進一步激化。

二、基層法治宣傳的路徑

要解決以上的難題，并非一朝一夕能夠完成，但是筆者認為仍然有一些普遍的做法，根本上去提高人民群眾的法治觀念。這是一個人民群眾與廣大黨員、干部互動，共同建設的過程。

第一、形成基層黨組織和村/居委干部的憲法法律知識的學習機制。在中國廣大的基層，村居兩委的干部，都是領導和建設村居和諧發展的重要力量，也是在基層中相對文化水平較高的一個群體，在群眾中具有榜樣的力量，并且最為重要的一點是，兩委干部都是由基層村居人民群眾或者黨員直接選舉產生，具有很強認受性。十九大報告中提到，要全面依法治國、堅持歷行法治，促進兩委干部加強法治學習，帶頭尊法、學法、守法、用法，形成個人都不得有超越憲法法律的特權的觀念，絕不允許以言代法、以權壓法、逐利違法、徇私枉法，基層干部作為學法守法的榜樣，這對于群眾自治組織形成有效的自治，將起到重要的示范作用。

第二、形成村居成員法治學習機制。增強村民的法治意識，增強村居群眾的當家作主的意識和熱情，充分發揮中國傳統的優秀道德文化與法治意識相結合，引導村居群眾形成村規民約與自治章程，實現自我管理和約束。村居委員會是基層的群眾自治組織，是我國人民實現當家作主的重要表現，也是接觸我國人民群眾的最為基本的組織，因此在村居中開法治教育有著深厚的群眾基礎。在我國，目前有多數人口都居住在廣大農村，即便是在廣東這樣的經濟發展較為發達的地區，仍然存在著較為落后的地方，特別是在廣東的東西兩翼，不少村居地處偏遠，所居住的群眾相對比較分散，平時接受法治教育的機會并不多，這樣，并不利于法治社會的建設，形成村居法治教育機制，是改變當前村居群眾法治意識薄弱的一個重要的途徑，這樣通過形成法治宣傳的機制，努力把社區建設成管理有序、服務完善、文明祥和社會共同體。形成村居學校法治教育機。在廣大村居中，有不少基層的中小學，這些學校在法治宣傳上，是個容易被忽視的地方。按照廣東教育部門要求，所有的學校都應該配備有法律顧問，法律顧問除了要幫助學校解決日常管理的法律問題外，還需要進行法治宣傳。但是由于不少學校地處偏遠，學生人數也不多因此，如何進行法治宣傳教育，形成一個有效的機制，是需要進行調查研究的問題。因應中學教育的改革，可能在中學教育政治科目中出現法律知識的內容，在基層進行法治宣傳，有著更加重要的現實意義。

第三、完善基層法律服務機制。在廣東，村居法律顧問工作已經開展了3年的時間，在這3年的時間了，取得了巨大的成績，村居法律顧問的工作，解決了基層群眾法律服務的需要，村居法律顧問主要有以下的幾個工作內容：法律咨詢、組織人民調解、法制講座、接受委托提起訴訟。這些工作都給廣東村居群眾帶來了實實在在的福利，也解決了基層的一些問題，把一些可能爆發的矛盾扼殺在萌芽狀態，促進了村居的和諧建設，在個案處理中，村居法律顧問的工作實際上實現了個案的法治宣傳，有著很好的示范和教育作用，因此，應該對村居法律服務的機制進行總結和研究，促進村居法律服務工作的發展，能村更好的為法治社會的建設服務，這也是十九大報告中，所提供到的“加強預防和化解社會矛盾機制建設，正確處理人民內部矛盾。”的一種探索性實踐。

第四、提高基層政府依法行政的能力。基層人民政府，直接面對和服務廣大群眾，可以說基層人民政府，關系基層法治建設成功與否的關鍵，發揮表率和示范作用，對于基層政府來說至關重要。因此，基層政府的干部要帶頭學法、守法、正確的行使其手中的行政管理權，提高基層政府的效率，提高繼承政府的依法執政的能力，完善執法機制，堅持依法行政，樹立和維護憲法和法律的權威。法治宣傳，不僅僅是“言傳”，更重要在于“身教”，為基層老百姓作出守法的榜樣，將會帶來極高的社會效應。

綜上，普及法治教育，能更好使得廣大人民群眾在人生觀、價值觀、世界觀形成階段就將守法意識、法治精神植根與腦海，并指導自己的日常行為，也有利于日后走向社會時，能處處注意自己的行為，這樣，我國的建成有中國特色的社會主義法治事業將之日可待。