我國公立醫(yī)院法人治理及其路徑研究

趙風(fēng)

【摘要】本文對公立醫(yī)院法人治理過程中呈現(xiàn)出的問題進(jìn)行了分析，闡述了公立醫(yī)院完善法人治理結(jié)構(gòu)的途徑和對策。

【關(guān)鍵詞】公立醫(yī)院 法人治理結(jié)構(gòu) 路徑

一、公立醫(yī)院法人治理過程現(xiàn)狀分析

第一，產(chǎn)權(quán)主體缺位。從理論上來講，公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)屬于全體公民，但是在醫(yī)院管理實(shí)踐之中是由政府指派衛(wèi)生行政部門來行使這種全體公民產(chǎn)權(quán)屬性的，這導(dǎo)致公立醫(yī)院出資人職責(zé)難以有效落實(shí)，使得產(chǎn)權(quán)承擔(dān)主體呈現(xiàn)出事實(shí)缺位現(xiàn)象。衛(wèi)生行政管理部門一方面是公立醫(yī)院出資人的代表，另一方面又是醫(yī)療行業(yè)的管理者，在客觀上阻礙了社會(huì)資本進(jìn)入到醫(yī)療行業(yè)；此外，公立醫(yī)院出資人職責(zé)被劃分到多個(gè)部門，衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)醫(yī)療服務(wù)規(guī)劃，財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金撥付、財(cái)務(wù)監(jiān)管、設(shè)施采購和價(jià)格監(jiān)督，所有者權(quán)利被嚴(yán)重分割和弱化，人事管理和資產(chǎn)管理結(jié)合難度較大。

第二，稅收制度的不公正阻礙了法人治理機(jī)制規(guī)則發(fā)生作用。在我實(shí)施醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類管理制度以來，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的分類課稅規(guī)則也逐步形成。顧名思義，非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)主要是指公立醫(yī)院和非營利性醫(yī)院。按照我國當(dāng)前稅收法律制度要求，醫(yī)院必須在取得財(cái)政部門和稅務(wù)部門審核之后才可以獲得免稅資格。但是，稅收制度在實(shí)際運(yùn)行之中，我們不難發(fā)現(xiàn)公立醫(yī)院因?yàn)樽陨硎聵I(yè)單位的屬性很容易獲得免稅資格，享受著更加寬松的稅制環(huán)境：而民辦營利性醫(yī)院在獲得免稅資格上則要面臨非常嚴(yán)格的審核。稅收法治環(huán)境的不公正直接阻礙了營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展，稅收法律法規(guī)也難以發(fā)揮其對公立醫(yī)院法人治理的規(guī)制作用。

第三，公立醫(yī)院缺乏健全的信息公開制度，難以發(fā)揮對醫(yī)院和醫(yī)生的約束作用。從當(dāng)前情況來看，公立醫(yī)院信息公開可以劃分為三個(gè)層次：第一，基本信息公開，比如對醫(yī)院醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療人員配備和醫(yī)院級(jí)別的信息公開；第二，醫(yī)導(dǎo)制度的建立，比如建立專家介紹體系和醫(yī)院咨詢臺(tái)，讓病人根據(jù)自身的病情和需要選擇醫(yī)生：第三，電子病歷制度引入，醫(yī)院可以建立專門網(wǎng)站，引導(dǎo)患者查詢自己的門診病歷和住院治療情況，最大限度減少醫(yī)患之間的信息不對稱現(xiàn)象，使得醫(yī)患關(guān)系得到緩解。雖然醫(yī)療信息公開制度經(jīng)過多年的運(yùn)行已經(jīng)取得了一定的成果，但是其中存在的問題依然較多：首先，公立醫(yī)院信息公開缺乏針對性，患者關(guān)心的醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療費(fèi)用、醫(yī)療效果等信息公開較少；其次，公立醫(yī)院信息公開規(guī)模不足。電子病歷使用范圍較窄，醫(yī)療機(jī)構(gòu)信息很難獲得大規(guī)模的公開；再次，信息檢索難度較大，當(dāng)前大部分醫(yī)療信息依然以紙質(zhì)媒介存儲(chǔ)為主，信息檢索起來難度很多，花費(fèi)的成本也比較高。

二、完善公立醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)的對策和建議

第一，完善公立醫(yī)院出資人制度，盡快地實(shí)現(xiàn)管辦分離。出資人制度是法人治理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)和前提，明確公立醫(yī)院出資人制度對公立醫(yī)院建立法人治理結(jié)構(gòu)有很大的促進(jìn)作用。在這一方面，公立醫(yī)院可以借鑒國有企業(yè)出資人制度的建立，即成立專屬于衛(wèi)生系統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理部門，使其代表國家專門履行公立醫(yī)院的出資人權(quán)利和出資人義務(wù)，該部門享有監(jiān)督醫(yī)院資產(chǎn)運(yùn)行情況和醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、審核醫(yī)院發(fā)展規(guī)劃和方向是否科學(xué)的權(quán)利：公立醫(yī)院則可以享受獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和人事任免權(quán)。這種衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管、審批和管理，公立醫(yī)院負(fù)責(zé)運(yùn)營和提供醫(yī)療服務(wù)的模式能夠讓衛(wèi)生國資委處于相對獨(dú)立的地位，實(shí)現(xiàn)真正意義上的管辦分離，為全行業(yè)監(jiān)督構(gòu)筑良好的基礎(chǔ)。

（二）發(fā)揮稅收制度在法人治理方面的規(guī)制作用

美國將稅法作為規(guī)制非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)規(guī)制最重要的法律工具，美國稅法為非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供了大量包含法人治理要求的一致性規(guī)范，具體包含了公共利益要求、組織運(yùn)營目標(biāo)等多種規(guī)范。若果非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)想要獲得免稅資格，就需要在治理委員會(huì)之中吸取更多社區(qū)代表，并保證醫(yī)療隊(duì)伍的開放性，使得具備任職要求的醫(yī)生都可以成為非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)生，這讓醫(yī)療隊(duì)伍具有較高的活力和流動(dòng)性，使得醫(yī)療人員能夠時(shí)刻提升自身的執(zhí)業(yè)行為。

因此，加強(qiáng)對公立醫(yī)院稅收法治環(huán)境的建設(shè)在促進(jìn)公立醫(yī)院法人治理機(jī)構(gòu)建設(shè)上有很大的促進(jìn)作用。首先，要讓公立醫(yī)院明確自身的稅收主體資格。按照企業(yè)所得稅法的規(guī)定，企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體都屬于繳納企業(yè)所得稅的社會(huì)主體范圍：其次要公立醫(yī)院和非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)明確自身獲得免稅義務(wù)的條件，國家在稅法建設(shè)的過程中需要將非營利性和公益性醫(yī)療機(jī)構(gòu)放在和公立醫(yī)院同等的位置上，使之獲得相同的免稅資格和免稅條件：再次，公開公立醫(yī)院的納稅信息，使之接受有效的社會(huì)監(jiān)督，取得免稅條件的公立醫(yī)院需要及時(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告其與豁免條件的相關(guān)信息，便于社會(huì)公眾對其進(jìn)行監(jiān)督，使其在公眾的監(jiān)督下改進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)。

（三）完善公立醫(yī)院信息公開制度

我國醫(yī)療市場最為明顯的一個(gè)特征就是醫(yī)患關(guān)系緊張，醫(yī)療信息嚴(yán)重不對稱。患者對醫(yī)療衛(wèi)生知識(shí)不了解，醫(yī)生則掌握更多的信息和知識(shí)。醫(yī)院信息公開對每一個(gè)利益相關(guān)群體的利益都至關(guān)重要。當(dāng)前，我國已經(jīng)初步開展衛(wèi)生信息公開方面的立法工作，目前主要是以部門規(guī)章和政策文件的形式進(jìn)行規(guī)范，在法律和行政法規(guī)的層面卻沒有專門的衛(wèi)生信息公開法律。對醫(yī)療衛(wèi)生信息公開的法律，只是零散地分散在《侵權(quán)責(zé)任法》、《政府信息公開條例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》之中。從目前現(xiàn)存的部門規(guī)章和政策之中，我們不難發(fā)現(xiàn)醫(yī)療信息公開的范圍是很有限的。公立醫(yī)院如果不能公正和透明地開展信息公開，那么公眾的信任感很有可能岌岌可危。

鑒于此，醫(yī)院需要從以下幾方面著手開展醫(yī)療信息公開建設(shè)：第一，提升信息公開立法層次，《政府信息公開條例》對公立醫(yī)院信息公開僅僅有參照作用，而公立醫(yī)院信息公開的立法層次還停留在部門規(guī)章和政策層面，不能讓公立醫(yī)院明確自身信息不公開的責(zé)任。第二，調(diào)整信息公開重點(diǎn)范圍。當(dāng)前公立醫(yī)院的信息公開主要集中在公立醫(yī)院的級(jí)別、設(shè)施、人員配備等，而對患者關(guān)心的醫(yī)療效果、費(fèi)用等信息公開極為有限。未來應(yīng)當(dāng)要求在將患者關(guān)心的上述信息予以公開。

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