我國公立醫院法人治理及其路徑研究

趙風

【摘要】本文對公立醫院法人治理過程中呈現出的問題進行了分析，闡述了公立醫院完善法人治理結構的途徑和對策。

【關鍵詞】公立醫院 法人治理結構 路徑

一、公立醫院法人治理過程現狀分析

第一，產權主體缺位。從理論上來講，公立醫院產權屬于全體公民，但是在醫院管理實踐之中是由政府指派衛生行政部門來行使這種全體公民產權屬性的，這導致公立醫院出資人職責難以有效落實，使得產權承擔主體呈現出事實缺位現象。衛生行政管理部門一方面是公立醫院出資人的代表，另一方面又是醫療行業的管理者，在客觀上阻礙了社會資本進入到醫療行業；此外，公立醫院出資人職責被劃分到多個部門，衛生行政部門負責醫療服務規劃，財政部門負責資金撥付、財務監管、設施采購和價格監督，所有者權利被嚴重分割和弱化，人事管理和資產管理結合難度較大。

第二，稅收制度的不公正阻礙了法人治理機制規則發生作用。在我實施醫療機構分類管理制度以來，非營利性醫療機構、營利性醫療機構的分類課稅規則也逐步形成。顧名思義，非營利性醫療機構主要是指公立醫院和非營利性醫院。按照我國當前稅收法律制度要求，醫院必須在取得財政部門和稅務部門審核之后才可以獲得免稅資格。但是，稅收制度在實際運行之中，我們不難發現公立醫院因為自身事業單位的屬性很容易獲得免稅資格，享受著更加寬松的稅制環境：而民辦營利性醫院在獲得免稅資格上則要面臨非常嚴格的審核。稅收法治環境的不公正直接阻礙了營利性醫療機構的長遠發展，稅收法律法規也難以發揮其對公立醫院法人治理的規制作用。

第三，公立醫院缺乏健全的信息公開制度，難以發揮對醫院和醫生的約束作用。從當前情況來看，公立醫院信息公開可以劃分為三個層次：第一，基本信息公開，比如對醫院醫療設施、醫療人員配備和醫院級別的信息公開；第二，醫導制度的建立，比如建立專家介紹體系和醫院咨詢臺，讓病人根據自身的病情和需要選擇醫生：第三，電子病歷制度引入，醫院可以建立專門網站，引導患者查詢自己的門診病歷和住院治療情況，最大限度減少醫患之間的信息不對稱現象，使得醫患關系得到緩解。雖然醫療信息公開制度經過多年的運行已經取得了一定的成果，但是其中存在的問題依然較多：首先，公立醫院信息公開缺乏針對性，患者關心的醫療質量、醫療費用、醫療效果等信息公開較少；其次，公立醫院信息公開規模不足。電子病歷使用范圍較窄，醫療機構信息很難獲得大規模的公開；再次，信息檢索難度較大，當前大部分醫療信息依然以紙質媒介存儲為主，信息檢索起來難度很多，花費的成本也比較高。

二、完善公立醫院法人治理結構的對策和建議

第一，完善公立醫院出資人制度，盡快地實現管辦分離。出資人制度是法人治理機構的基礎和前提，明確公立醫院出資人制度對公立醫院建立法人治理結構有很大的促進作用。在這一方面，公立醫院可以借鑒國有企業出資人制度的建立，即成立專屬于衛生系統的國有資產管理部門，使其代表國家專門履行公立醫院的出資人權利和出資人義務，該部門享有監督醫院資產運行情況和醫療服務質量、審核醫院發展規劃和方向是否科學的權利：公立醫院則可以享受獨立的法人財產權和人事任免權。這種衛生行政部門負責監管、審批和管理，公立醫院負責運營和提供醫療服務的模式能夠讓衛生國資委處于相對獨立的地位，實現真正意義上的管辦分離，為全行業監督構筑良好的基礎。

（二）發揮稅收制度在法人治理方面的規制作用

美國將稅法作為規制非營利性醫療機構規制最重要的法律工具，美國稅法為非營利性醫療機構提供了大量包含法人治理要求的一致性規范，具體包含了公共利益要求、組織運營目標等多種規范。若果非營利性醫療機構想要獲得免稅資格，就需要在治理委員會之中吸取更多社區代表，并保證醫療隊伍的開放性，使得具備任職要求的醫生都可以成為非營利性醫療機構的醫生，這讓醫療隊伍具有較高的活力和流動性，使得醫療人員能夠時刻提升自身的執業行為。

因此，加強對公立醫院稅收法治環境的建設在促進公立醫院法人治理機構建設上有很大的促進作用。首先，要讓公立醫院明確自身的稅收主體資格。按照企業所得稅法的規定，企事業單位和社會團體都屬于繳納企業所得稅的社會主體范圍：其次要公立醫院和非營利性醫療機構明確自身獲得免稅義務的條件，國家在稅法建設的過程中需要將非營利性和公益性醫療機構放在和公立醫院同等的位置上，使之獲得相同的免稅資格和免稅條件：再次，公開公立醫院的納稅信息，使之接受有效的社會監督，取得免稅條件的公立醫院需要及時向稅務機關報告其與豁免條件的相關信息，便于社會公眾對其進行監督，使其在公眾的監督下改進法人治理結構。

（三）完善公立醫院信息公開制度

我國醫療市場最為明顯的一個特征就是醫患關系緊張，醫療信息嚴重不對稱。患者對醫療衛生知識不了解，醫生則掌握更多的信息和知識。醫院信息公開對每一個利益相關群體的利益都至關重要。當前，我國已經初步開展衛生信息公開方面的立法工作，目前主要是以部門規章和政策文件的形式進行規范，在法律和行政法規的層面卻沒有專門的衛生信息公開法律。對醫療衛生信息公開的法律，只是零散地分散在《侵權責任法》、《政府信息公開條例》、《醫療事故處理條例》之中。從目前現存的部門規章和政策之中，我們不難發現醫療信息公開的范圍是很有限的。公立醫院如果不能公正和透明地開展信息公開，那么公眾的信任感很有可能岌岌可危。

鑒于此，醫院需要從以下幾方面著手開展醫療信息公開建設：第一，提升信息公開立法層次，《政府信息公開條例》對公立醫院信息公開僅僅有參照作用，而公立醫院信息公開的立法層次還停留在部門規章和政策層面，不能讓公立醫院明確自身信息不公開的責任。第二，調整信息公開重點范圍。當前公立醫院的信息公開主要集中在公立醫院的級別、設施、人員配備等，而對患者關心的醫療效果、費用等信息公開極為有限。未來應當要求在將患者關心的上述信息予以公開。

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