PPP投融資模式對公共產品供給影響研究

鞠一格 孫志毅

【摘要】PPP模式在我國的發展仍處于起步階段。2014年為貫徹黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資與運營”的精神，國務院強調推動社會資本參與市政基礎設施運營，鼓勵社會資本投資市政基礎設施項目。本文分析了III模式的作用，通過案例分析，探討了III模式的運作方式及經驗，并對PPP模式的發展進行了前景展望。

【關鍵詞】PPP模式 投融資 公共產品 利益聯盟

一、文獻綜述

（1）關于PPP模式的分類

PPP模式（PubIic：-Private-Partnership，公私合伙制）最早由英國政府于1982年提出率先提出公私伙伴關系，泛指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并提供公共服務，“是一種利益聯盟的策略行動”。王灝（2004）認為，有關PPP的定義、分類及各種相關術語的使用存在一定程度的混淆，依據基礎設施項目的權屬關系與中國基礎設施的特點，將PPP模式分為外包、特許經營、私有化三大類，這是學術界公認的具有代表性的分類。在基礎設施等公共項目融資實踐中，楊衛華、王秀山和張風海（2014）認為，“政府對PPP模式的具體分類不明晰，沒有根據項目實際情況，從交易合作等制度安排特點出發選擇PPP模式，只是按照經驗將BOT等少數幾種模式運用到各種項目中，缺乏選擇PPP模式的依據”。為此，在王灝PPP模式分類的基礎上，在所有權、經營權和合作程度三維框架下提出PPP模式三大類、九中類和二十四小類的分類方法。美國政府會計處（US GovemmentAccounting Offic，e）將PPP劃分為12種模式，PPP國家委員會將其劃分為18種模式，世界銀行將其劃分為服務外包、管理外包、特許經營、租賃、BOT和資產剝離六類。

（2）關于PPP模式的選擇

王灝（2004，2009）提出兩種PPP模式運行方式，一是前補償模式（SBOT）即建設期補償模式，政府承擔公益性投資及還本付息對應的經濟責任，社會資本承擔經營性的投資義務，項目建成后，公益性部分以一定價格租給后者，并賦予一定特許經營權：后補償模式（BSOT）即運營補償模式，公益性與經營性部分由PPP項目公司承擔，在項目建成后，賦予一定期限并按年度以運營補貼來承擔責任。楊衛華、王秀山和張風海（2014）則在王灝PPP模式分類的基礎上在提出“經營外包-TOT-整體外包-BOT”、“政府回租一建設外包一政府回購”和“部分私有化一完全私有化”運行模式。Felix ViIlaIba-Romero， Champika Liyanage選擇了歐盟13個PPP道路項目進行測試，測試其性能測量系統（PMS），共考慮29個績效指標和9個關鍵績效指標，結果顯示，評估PPP項目要以全球視角提取有關PPP項目的成或失敗的案例、并考慮所在領域和影響要素。

（3）關于新常態下PPP模式的應用

吳卓瑾、喬寶云（2014）認為，由于政府失靈和市場失靈推動發展的PPP模式，可以有效結合政府與社會資本的優勢，建立合作伙伴關系，進行風險共擔，以提供公共產品和服務，既保障公共利益又實現雙贏。姚東曼、李軍林（2015）對PPP模式同傳統模式相比較，從成本、質量及期限方面人手分析，認為“從理論來看，PPP模式并不絕對優于傳統模式，只有當滿足一定的條件時例如積極外部性、設施所有權歸屬等），選擇PPP模式才會比傳統模式更具效率。從實踐經驗看，不同的項目在成本、質量及期限等方面各具特點，PPP模式并沒有在任何方面都優于傳統模式。因此，如何選擇，需要結合公共服務的特履以及其他外部因素進行具體考量”。Schuyler House（2016）指出，公共私營部門伙伴關系（PPP）可以潛在地克服發展中城市提供公共服務的金融、質量和效率問題，并通過比較案例分析，提供了規則、關系以及法規監管如何塑造一個PPP模式適應外部沖擊和新信息能力的動態畫面。這些案例對伙伴關系協議的忠誠度進行權衡，并對合同設定進行了必要的調整，進一步證明，PPP彈性可能是正面的也可能是負面的。在新常態下PPP模式應用中，周正祥、張秀芳、張平（2015）從政府和社會資本角度出發，認為“PPP模式在全國應用面臨法律法規體系不完善、PPP項目價格形成機制不合理、PPP項目審批過程復雜等問題”，提出了“政府應盡快轉變觀念強化契約精神，建立PPP項目專業機構及提供技術支持，制定標準化的PPP項目管理合同，加強識別PPP項目融資風險和制定風險分擔機制等”政策建議。

（4）關于PPP模式的監管

陳婉玲（2015）認為，“政府在基礎設施PPP模式中扮演著政策制定、項目實施與模式監管等多種角色，必須合理劃清政府職能邊界，引入獨立的專業化監管機構，厘清監管內容，實現政府PPP模式政策制定、項目實施與市場監管職能的分離”。Jic：ai Liu，RuolanGao， Charles Y.J. Cheah，Jian Luo（2016）提出，有機會傾向的投資者更傾向于在獲得較高利益后，投入最佳生產力水平，這同樣適用于項目產出分配。激勵強度的增加將有助于降低投資者采取機會主義行為的水平。通過激勵機制抑制投資者在PPP項目中的機會主義行為。文森特奧斯特羅姆（1999）提出“多中心治理理論”，強調在治理公共事務時，各方共擔責任、共享權力、相互依賴、相互協商。SchuyIer House（ 2016）指出長期基礎設施建設PPP的管理，需要復雜的行政和監管投入以及良好的制度基礎，以確保合作伙伴長期承諾。

二、PPP投融資模式的作用

1.激發了民間投資活力，拓寬了公共基礎設施、公用事業項目與社會事業項目的資金來源

伴隨工業化與城市化的快速發展，需要巨額資金投資于公共基礎設施、公共事業、以及社會事業項目，但這與地方政府的財政財力形成矛盾。由于政府的基本屬性，要求其負責大量公共事業的建造，使得其財政壓力較大。財力不足在一定程度上又制約了國家工業化與城鎮化的發展。而PPP融資模式提倡政府與私人建立伙伴關系，推崇公私合營制，既激發民間投資活力、盤活了社會存量資本，又有效地減輕了政府當期基礎建設投入和長期的財政補貼負擔。

2.PPP投融資模式是對政府與社會、政府與市場關系的積極探索

針對計劃經濟時代的全能主義，行政職能所帶來的“大政府，小社會”狀況，學術界提出“小社會，大政府”，指轉變政府職能，充分發揮社會能力，將原由政府包辦的大量事務回歸社會。PPP模式有助于加快地方政府職能的轉變，就政府轉型與市場關系來看，PPP模式明確了市場與政府的邊界，實現政府由全能政府向有限政府過渡，政府職能由投資者、運營者向投資、運營規則制定者過渡，由劃槳者向掌舵者過渡。優化行政審批，完善經營環境，由管理者向服務者轉變。從行政職能的性質看，PPP模式建立合約，企業防范政治風險的同時，有利于規范政府行為，建立誠信體系，完善契約精神，突出政府的社會管理與公共服務職能。

3.增強了公共產品供給的靈活性和創新性，減輕了政府財政支出的壓力

PPP模式有利于開放市場、引入競爭，提高公共基礎設施的運營方式和創新能力，打破地區封鎖和行業壟斷。同時促進社會資本加強自身管理，改進技術，節約成本，進而提高整體公共基礎設施的運營效率和維護水平。引入有相關業務經驗并具有雄厚實力的社會戰略投資者，發揮其專業分工優勢、成本技術優勢、管理經驗優勢，提高了工程項目的經濟效益。在公共基礎設施供給方面，通過放松管制、開發市場、引入競爭，發揮企業的“經濟人”角色，以營利為目的，不僅提高了公共基礎設施運營的效率，而且增強了公共產品供給的靈活性和創新性。再者，PPP模式使政府分期付款，即使不能在總體總量上減少政府支出但這種模式可以平滑支出.既平緩當期的財政壓力，又降低了金融風險。

4.是混合所有制改革的一個重要結合點與切入點

從十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟”，到2014年《政府工作報告》進一步提出“加快發展混合所有制經濟”，混合所有制改革已成為現階段我國經濟體制改革的重要組成部分。PPP模式的引入是混合所有制改革的結合點，其確立的國有、民營資本股權結構和治理體系架框，是混合所有制經濟深入發展的明顯示范。該模式也是混合所有制改革的有效切入點，PPP模式整合金融體系與中介服務市場，其帶來的新的管理與服務方式，整合了商業銀行、信托和基金等投資主體，促進了金融體系的發展與金融工具的創新。同時在PPP模式的實施過程中，風險評估、會計、法律援助、資產評估等機構紛紛參與，培育中介服務市場。

三、PPP模式應用與案例分析

PPP模式主要應用于三類項目，一是公共基礎設施，如道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口和河道疏浚等；二是公用事業項目，如供水電氣熱、污水處理和垃圾處理等環境治理項目：三是社會事業項目，如學校、醫療、養老院與監獄等。在此通過三個案例，對PPP模式的應用及經驗進行分析。

案例一：杭州地鐵1號線工程

1、項目簡介

杭州地鐵1號線項目2003年3月28日開工建設，于2012年11月24日開始試運營。其連接中心城核心區與江南、臨平、下沙副城中心區的骨干線，線路全長47.97公里，其中地下線41.36公里，高架線6.14公里，過渡段0.47公里。設車站30座，其中地下站27座，高架站3座。車輛基地和停車場各1處、控制中心1處，初期配車288輛。

2008年3月，杭州市政府根據《杭州市市政公用事業特許經營條例》有關規定，決定1號線項目采用PPP特許經營模式進行招標。2010年3月，市政府與香港鐵路有限公司（簡稱港鐵公司）就1號線項目草簽了特許經營等協議或合同。2012年8月17日，商務部批復同意杭州地鐵一號線投資有限公司與在香港注冊的港鐵杭州一號線投資有限公司在杭州設立杭州杭港地鐵有限公司.9月6日，特許經營公司一杭州杭港地鐵有限公司注冊成立.9月28日，市政府授權市交通局與杭港地鐵公司簽訂特許經營協議。

2、運作模式

1號線工程投資建設分為A、B兩個相對獨立的部分：A部分為土建、隧道工程，投資額約137.86億元，約占項目總投資的62.4%，由杭州地鐵集團負責；B部分為機電、車輛等設備部分，投資額約82.9億元，約占項目總投資的37.6%.由PPP項目公司杭港地鐵公司負責。杭港地鐵公司由杭州地鐵集團和港鐵公司通過各自的全資投資公司按51：49的出資比例組建。杭港地鐵按《資產租賃協議》，從杭州地鐵集團租賃A部分資產，并進行全部A、B資產的運營、維護和更新，以及站內的商業經營，通過地鐵票款收入及站內商業經營收入獲得合理的投資收益。

25年特許經營期結束后，杭港地鐵將B部分項目設施完好、無償地交給市政府指定部門，將A部分項目設施歸還給杭州地鐵集團。

3、經驗分析

（1）伙伴關系，創建合理的伙伴關系。應通過招標方式選擇有建設運營經驗，資金實力雄厚，有先進商業運作模式的企業。如港鐵是香港最大的地產開發商，與其合作，開創“地鐵+物業”先河。港鐵擁有跨國經營軌道交通的經驗，又是香港特區政府的控股企業，實力雄厚，為成功建設與運營奠定了基礎。

（2）利益共享，風險共擔。公私雙方建立利益共享機制。《特許協議》規定依據CPI、工資、電價進行周期性調整測算票價，如果實際票價低于測算票價，出現的差額，由政府向PPP公司進行補償，如高于測算票價，則由兩者進行分成。如北京地鐵4號線，當客流量連續三年低于預測客流的80%，特許經營公司可申請補償，或者放棄項目：當客流量超過預測客流時.政府分享超出預測客流量10%以內票款收入的50%、超出客流量10%以上的票款收入的60%。通過利益共享、風險共擔，使PPP公司取得相對長期穩定的投資回報。

（3）政策保障，建立強有利的政策保障體系。政府全力保障，為項目配套出臺了《杭州市市政公用事業特許經營條例》、《杭州市城市軌道交通運營管理辦法》等法規政策，市政府成立了招商領導小組。

案例二：常山縣天馬污水處理廠改擴建工程

1、項目簡介與運作模式

該工程項目新增二級污水處理能力2萬噸/日，深度處理能力4萬噸/日，新增2萬噸/日CAST池一座，新增4萬噸/日反硝化深床濾池及相關深度處理設施，并配套相關設備。項目投資概算4400萬元。

按照“政府引導、市場化運作、多元化投資”的要求，成立PPP項目公司——常山富春紫光污水處理有限公司，2014年經縣招標中心公開招標，確定與浙江富春紫光環保股份有限公司聯合組建。項目公司總注冊資金4444萬元，其中浙江富春紫光環保股份有限公司以現金出資4000萬元，占項目公司股份的90%.常山水務發展投資有限公司以天馬污水處理廠二期工程土地作價444萬元入資，占項目公司股份的10%，同時將建成的天馬污水處理一期（含污泥處置）資產，經檢修合格并排除權利瑕疵后，附條件無償租賃給項目公司使用。項目特許經營期限為26年（含一年建設期），特許經營權期滿后，項目公司資產經檢驗合格，無償移交給常山水務發展投資有限公司。

3.經驗分析

（1）為公共事業項目采用PPP模式提供了可借鑒的模型。

（2）為縣級城市公共事業項目開展PPP模式提供了范本。PPP模式不應局限于特大城市與大城市，本案例以縣級城市為依托，在政府與社會資本的合作中，以社會資本為主，占總投資的900.地方政府投資僅占項目公司股份的10%，且以國資公司的土地入股，進一步體現了該模式下投融資渠道的多元化。另外，將一期工程檢驗合格后無償交給項目公司使用，既協調了一期二期工程的關系，又保證了項目發展的整體性。

案例三：內蒙古赤峰市喀喇沁旗國道306線十家滿族鄉（莫家店）至牛家營子段公路工程

1、項目簡介與運作模式。項目發起類型：政府發起，項目發起人名稱：喀喇沁旗交通運輸局，發起時間：2016年1月1日。本項目采用公開招標，通過資格預審方式選擇社會投資人，交通運輸局與中標人簽署《合資公司股東協議》，SPV公司政府參股20%，交通運輸局與合資公司簽訂《特許經營協議》，授予SPV公司本項目的特許經營權；同時簽訂《國道306線十家滿鄉（莫家店）至牛營子段公路工程PPP項目服務協議》，對項目實施日常監督，政府購買服務，以上總投資估算64510萬元，特許經營期為10年。擬采用政府與社會資本合作方式完成項目的投資、融資、建設、運營、維護及移交工作。

2、經驗分析。項目采取詳細科學的物有所值評價與財產承受能力論證，將事物定性和量化。定性分析中，基本評價指標包括全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性。補充評價指標主要是六項基本評價指標未涵蓋的其他影響因素（表1）。針對每個指標，對平均分按照指標權重計算加權得到評分結果81.81分，得到項目采用PPP模式能更好的提升服務質量、提高運營效率、分擔政府風險和提升盈利能力，優于政府主導的傳統模式。

定量分析中，PSC值是指政府采用傳統采購模式提供與PPP項目產出說明要求相同的基礎設施及公共服務的全牛命周期成本的凈現值。PPP值可等同于PPP項目全生命周期內股權投資、運營補貼、風險承擔和配套投入等各項財政支出責任的現值。PSC值為參照項目的建設和運營維護凈成本73820.45萬元、競爭性中立調整值O和項目全部風險成本12405.78萬元，合計共86236.23萬元。PPP值為33726.06萬元。VFM（ PSC-PPP） =86236.23-3 3726.06=52510.17萬元。根據以上結果：PsC值>PPP值，通過采用PPP模式比采用政府傳統采購模式要節約價值52510.17萬元，故本項目通過物有所值定量評價，采用PPP模式可行。財產承受能力驗證，從2016年到2025年政府股權投資支出額、運營補貼支出額、風險承擔支出額和配套投入支出額共計43915.21萬元，評估結淪為“通過論證”。各級財政部門在編制年度預算和中期財政規劃時，應將項目財政支出責任納入預算統籌安排。

四、前景展望

（1）從傳統城市基礎設施建設到遍及城市的每一個角落

國家發改委等的一系列文件出臺，如《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發[2016]81號）以及《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）等，為今后通過PPP模式推進公共產品供給項目建設拓展到城市發展的每個角落指明方向、奠定基礎，如擴展到智慧社區、養老院、學校的建設等。

（2）從城市建設拓展到特色小鎮與現代農業發展

國家發改委與農業部最新頒布的《關于推進農業領域政府和社會資本合作的指導意見》（發改農經[2016]2574號），在農業資源環境保護與可持續發展領域重點支持PPP模式。國家發改委、住建部等近日聯合推出的《關于展開特色小鎮培育工作的通知》以及《關于實施“千企千鎮工程”推進美麗特色小（城）鎮建設的通知》（發改規劃[2016]2604號）.國家在特色小鎮的建設上重點支持PPP模式的采用。從2016年國家發改委與農業部關于農業領域PPP項目的推廣，以及與住房與城鄉建設部關于特色小鎮建設的推廣.可以預測PPP模式無論是在特色小鎮建設還是在現代農業發展方面，都具有廣泛的發展前景。

（3）從PPP模式的“引進來”到“走出去”

“一帶一路”倡議是中國作為負責任的大國，在新的全球發展形勢下，提出的一種創新的國際合作發展理念和模式，特別注重市場在資源配置中的決定性作用。PPP模式是一種創新的市場化社會化的公共產品公共服務供給模式，強調創新用好政府與市場兩種資源，為經濟社會發展增加新動能。用好PPP模式推進“一帶一路”戰略，符合“一帶一路”戰略沿線各國推進基礎設施建設的需要，是各國實現互惠共贏、共同建設，展開國際經濟合作與發展的必然趨勢。沿線各國基礎設施的建設與供給需求，為我國企業通過PPP模式實現“走出去”，提供了戰略發展機遇。

參考文獻：

[1]Jicai Liu，Ruolan Gao，Chrles Y.J.Cheah，Jian Luo.Incentive mechanism for inhibiting investors' op-portunistic behavior in PPP projects.2016

[2]Schuyler House.Responsive regulation for waterPPP：Balancing commitment and adaptability in theface of uncertainty.2016

[3]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015，（09）.

[4]孫志毅，榮軼.鐵路建設及其投融資模式創新比較研究[J]，亞太經濟，2013，（5）.