流域統籌治理中需要注意的幾個問題

文 耿潤哲 王萌 周麗麗

流域統籌治理涉及到的自然要素類型復雜、影響因素較多，且涉及到多部門協同合作，需要明確各部門在參與流域統籌治理中的角色定位和職責范圍，強化各部門在流域內開展相關工作的污染源頭管控。

流域治理中一定要平衡好上下游、左右岸以及流域內涉益者之間的利益分配，吸引更多的涉益者參與到流域統籌治理工作中來，才能有效提升流域治理的效率。

近年來，隨著我國社會經濟的持續增長，對生態環境造成的壓力也日益加劇。特別是在水環境治理領域，過去以固定源監管為核心的一系列管理體系、制度、政策及技術已經難以適應新時代環境管理工作的需求。以流域為單元，統籌流域系統內的山水林田湖草系統治理，將成為未來水環境監管的重要思路和方向。

法律制度及部門職能層面

流域統籌治理法治和制度建設要先行

當前我國還沒有出臺專門針對流域治理相關的法律文件，只是在新修訂的水法和水污染防治法中部分章節提到了流域治理的相關要求。但是，流域統籌治理是一項高度系統性、協同性和復雜性的工作，如沒有一套明確的上位法律約束，在實際工作開展中就很難做到統一標準、統一步調、統一要求，進而導致流域統籌治理工作到基層后難以落地實施。

注意厘清各部門間的職責和管轄范圍

隨著黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》的實施，各部門在自然資源和生態環境領域的職責和定位逐步清晰。明確了自然資源部作為全國自然資源資產的所有者職責，生態環境部在流域水環境保護中的監管者職責。能夠有效地避免過去“重開發，輕保護”的發展思路，但是流域統籌治理涉及到的自然要素類型復雜、影響因素較多，涉及到的部門不止生態環境部，還需要國家林業和草原局、農業農村部以及水利部等多部門的協同合作，要明確各部門在參與流域統籌治理中的角色定位和職責范圍，強化各部門在流域內開展相關工作的污染源頭管控。

政策措施層面

慎重采用命令管制型措施

命令管制型措施具有針對性強、處罰嚴格且執行力強等優勢，但是要求能夠準確地識別被監管對象，且被監管對象應當具有一定程度上的同質性，否則會導致高昂的監管成本。很顯然，流域統籌治理中個體要素的異質性較為明顯，且難以確定被監管者。這就使得命令管制型措施在流域統籌治理中具有一定的局限性。如歐盟荷蘭在采用“無機鹽平衡系統”對農場主征收養分盈余稅的過程中，由于對不同規模、類型的農場采用同一標準進行征稅，導致在實際操作中遇到了很大的阻力，難以產生預期的治理效果。

以經濟激勵型措施為主

在流域治理的歷史進程中，世界各國都經歷了由最初的災害防范到水資源開發，最終到今天的統籌管理，開發與保護并重的階段。在這個過程中流域治理的政策措施也隨之發生了較大的變化，但是發達國家的經驗表明，流域治理中一定要平衡好上下游、左右岸以及流域內涉益者之間的利益分配，吸引更多的涉益者參與到流域統籌治理工作中來，才能有效提升流域治理的效率。因此，要盡快研究完善相關的生態補償政策、政府治理補貼政策、重點區域的環境稅收政策、階梯水價等，建立起一套完善的流域統籌治理經濟激勵機制和措施。

建立完備的涉益者參與機制

建立流域環境保護的全民意識，首先要建立有效的信息披露機制，目前各部門及管理單位壟斷行業信息作為其創收的一個重要來源，導致信息封鎖，公眾無法真正了解所處流域環境的客觀情況，限制了公眾的有效參與。因此，完備的涉益者參與機制首先要建立有效的數據公開和監督措施，此外，國家級的流域管理部門要做好統籌協調工作，打通各部門間、地方政府以及科研院所參與流域治理的體制壁壘，借助社會力量加強群眾宣傳教育，做好疏通工作，提高涉益者參與的自覺性。

技術思路層面

協調多方利益的多目標優化問題

2018年1月4日，重慶市云陽新縣城濱江公園前方水域，大量采砂船舶陸續被召集在這里等候船檢、分流、處置和安排“退伍轉業”。“筑牢三峽綠色夢，呵護一江生態水”形成社會各界廣泛認同，也使得各類依江靠水生存的企業與個人自覺參與維護長江生態文明建設。CNSPhoto供圖

2017年12月，黃柏河航拍圖。黃柏河是宜昌市夷陵區境內長江中游左岸的一條一級支流，湖北省通過立法促進綠色發展和經濟轉型，對有效防治水污染和科學利用流域資源，促進人與自然和諧共生具有重大意義。CNSPhoto供圖

流域系統內涉及到的自然要素有山、河流、森林、草地、湖泊以及礦產資源等，涉及到的人類活動載體有農田、村莊以及城市等。以上要素間存在著相互聯系、相互制約又相互促進的連帶關系，同時又存在各個利益群體間的相互博弈。如山區居民希望通過礦產資源的開發迅速脫貧致富，但是居住在下游的居民則擔心由于開發礦山加劇水土流失，進而對下游地區的生態環境造成損害，希望加強對礦山資源的保護；農民希望通過種植更多的糧食作物提高收入，但是城市居民又不愿意由于農業的增產導致農業面源污染影響水環境質量。這些要素之間的相互制約關系要求在流域統籌治理中注意協調多方利益，在政策配置中要通過多目標決策分析，使各個群體的利益達到最大化。

建立一套完備的國家流域清單

行政邊界和流域邊界無法完全重合是當前世界各國在開展流域治理工作中面臨的一道共同難題。同時，流域空間尺度不統一更進一步提升了開展流域統籌治理的難度，導致流域機構無法有效設置、相關法律制度的執行范圍難以確定，各部門在空間上的管轄權力難以有效界定。因此，在開展流域統籌治理之前，應當首先根據各地的自然地理條件差異性、河流水系的產匯流過程以及各地社會經濟發展的需求等在全國范圍內采取統一的標準、統一比例尺、統一投影的空間數據，以現行十大流域水資源片區為基礎，合理的劃定開展流域統籌治理的空間單元，并對其進行編號，完善各個流域單元的空間屬性信息，建立起足以支撐全國范圍內開展流域統籌治理的空間、標準以及屬性數據庫。

確定短期—中期—長期相結合的流域治理目標

當前所面臨的流域生態環境問題是在經濟社會發展活動中長期積累的一系列問題，同時受限于現有的技術手段、資金力量、人員配備等因素，要避免將流域治理工作演變為暴風式的行動。發達國家流域治理的經驗表明，流域生態環境大多需要十幾年甚至上百年的時間才能恢復到理想的狀態，如英國部分地區在治理地下水硝酸鹽污染中，其措施實施后100～150年的時間才觀測到硝酸鹽濃度的降低。因此，應當根據全國范圍內各個流域單元所面臨的環境問題的差異性、緊迫性，以流域可持續發展為目的，統籌考慮流域的物理、化學以及生物學指標修復的潛力，合理地確定流域統籌治理的目標體系，建立起“短期—中期—長期”相結合的目標體系，做好打持久戰的準備。

建立多學科融合的流域治理技術體系

流域治理技術體系是流域綜合管理重要的支撐體系，流域治理的技術體系包括流域規劃技術、流域模擬技術、野外觀測技術、環境經濟成本效益分析、實驗室測定、流域生態系統修復工程技術等，是實現流域統籌治理的技術支撐。如實驗室分析數據是指對流域水質樣品的各類物理、化學、生物指標的監測分析技術，是實現流域水質目標的重要技術手段；流域生態系統修復技術則是從流域生態系統完整性的角度考慮污染物遷移轉化過程，以污染物流失的重要載體土壤遷移為控制對象，實現流域水環境污染過程控制的重要手段。

綜上所述，在新時代開展流域統籌治理工作要從頂層設計開始就建立起完備的流域統一規劃體系、流域管理目標體系、流域治理技術體系、監測預警體系、排污許可證制度、污染物總量控制制度、信息共享/公開制度、統一監督執法制度、糾紛調處制度、資金保障制度、應急管理制度、面源污染監管體系以及標準方法體系，從而開展好流域治理工作，實現流域生態環境質量顯著改善。