我國(guó)構(gòu)建行政公益訴訟制度的必要性和對(duì)策

石永丹 初景君

[摘 要]行政公益訴訟在西方國(guó)家已發(fā)展的相當(dāng)成熟。但我國(guó)現(xiàn)行訴訟法對(duì)此存在一定的不足與局限性，因而造成我國(guó)行政公益訴訟制度的缺失，致使某些違法行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象不能通過(guò)法律途徑得到救濟(jì)。據(jù)此，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)構(gòu)建行政公益訴訟的必要性并提出相應(yīng)對(duì)策，以加快建立適合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度的步伐。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟；必要性；對(duì)策

一、行政公益訴訟之基本理論

（一）行政公益訴訟概念及特征

1.行政公益訴訟的概念

行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害時(shí)，法律容許無(wú)直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。

2.行政公益訴訟的特征

（1）訴訟對(duì)象具有公益性。行政公益訴訟主要以國(guó)家利益和社會(huì)公共利益為保護(hù)對(duì)象，有時(shí)涉及起訴者的私人利益，

（2）起訴主體具有廣泛性。行政公益訴訟的起訴主體包括權(quán)利直接受損者，其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體，另外個(gè)人也可以公眾利益受損為由提起訴訟。

（3）訴訟雙方地位不平等性。行政公益訴訟的當(dāng)事人往往是某一具有特定權(quán)利的機(jī)關(guān)與普通公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體，雙方訴訟地位的不平等性，可能導(dǎo)致訴訟的公平性與公正性，進(jìn)而導(dǎo)致行政公益訴訟的目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

（4）受案標(biāo)準(zhǔn)具有確定性。行政公益訴訟原告主體的不確定性可能導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象發(fā)生，由此增加的訴累將直接導(dǎo)致辦案效率降低嗎，且司法成本亦會(huì)提高。為確保審判工作及時(shí)、有效的開展，可借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，先允許在與公共利益牽涉較大的領(lǐng)域提起訴訟，使公眾更直接地感受到司法的權(quán)威與關(guān)懷。

（5）行政公益訴訟判決效力的擴(kuò)張性。由于具備原告資格的可能是不確定的多數(shù)人，但提起公益訴訟的僅是多數(shù)人中的某一個(gè)或某幾個(gè)人，這就導(dǎo)致法院的裁決或判決的效力不單單針對(duì)訴訟的當(dāng)事人，而是對(duì)所有具備原告主體資格的人均具有特定效力。

（6）行政公益訴訟具備預(yù)防性。傳統(tǒng)訴訟制度要求有損害事實(shí)存在時(shí)方能提起訴訟，而行政公益訴訟并不局限于此，只要根據(jù)現(xiàn)有情況能夠判斷出有侵害社會(huì)公共利益的潛在可能性，就可以提起訴訟。行政公益訴訟的此種特點(diǎn)可以對(duì)可能產(chǎn)生的違法行為起到預(yù)防作用，把其消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

1.公民社會(huì)公共性權(quán)利的司法保護(hù)

建立和發(fā)展任何一種制度都需要一定的理論基礎(chǔ)做支撐，行政公益訴訟亦不例外。社會(huì)公共性權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。一國(guó)法治狀況的好壞與人權(quán)保護(hù)程度的高低一定程度上取決于公民權(quán)利及公共權(quán)力保護(hù)程度的高低，而法律在保障公民權(quán)利的方面發(fā)揮著不可替代的作用。法律制定與實(shí)施的過(guò)程，實(shí)際上是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)然權(quán)利的過(guò)程。

公民權(quán)利的重要內(nèi)容，總是通過(guò)法律來(lái)確認(rèn)和規(guī)范的，因而公民權(quán)利的主要內(nèi)容是法律權(quán)利，這是由公民權(quán)利的性質(zhì)和法律的性質(zhì)決定的，也是權(quán)利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權(quán)利首先要設(shè)立相應(yīng)的權(quán)利制度，即提供制度根據(jù)，包括憲法和普通法律兩個(gè)層面的根據(jù)。

不管如何，制度保障對(duì)于制度來(lái)說(shuō)應(yīng)該是相伴而生的，實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)必須以現(xiàn)實(shí)可操作的訴訟手段為依托。就我國(guó)而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來(lái)法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問(wèn)題。”雖然我國(guó)憲法和法律對(duì)由多數(shù)人共同享有社會(huì)公共性權(quán)利探入了初步的實(shí)體權(quán)利體系，但對(duì)公民個(gè)人而言，因其不具有直接的訴的求利益，其原告的主體資格亦不被認(rèn)可。應(yīng)該知道的是，“得到不到救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利”，每個(gè)權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有接受司法救濟(jì)的資格；司法必須成為保護(hù)公民的最后一道防線。公民所享有的社會(huì)公共性權(quán)利不能僅僅是一句口號(hào)，而應(yīng)有具體的存在形式和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)權(quán)利受到損害時(shí)有便捷的維權(quán)途徑和方法。雖然權(quán)利遭受侵害時(shí)救濟(jì)的途徑多元，但司法救濟(jì)有其獨(dú)特的地位和權(quán)威，其應(yīng)是解決糾紛的最根本途徑。原因在于，司法權(quán)的調(diào)整作用更具穩(wěn)定性，更有利于調(diào)和種種相互沖突的利益，包括個(gè)體利益和社會(huì)性的利益。如果最終缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會(huì)取決于或然性或偶然性（而這會(huì)給社會(huì)團(tuán)結(jié)與和諧帶來(lái)破壞性后果），或取決于某個(gè)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令。”概言之，公民的基本權(quán)利，包括社會(huì)公共性權(quán)利，除了通過(guò)法律的普遍性實(shí)體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎(chǔ)之一。從民主權(quán)的角度觀之，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個(gè)訴訟程序問(wèn)題，更重要的是通過(guò)行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個(gè)國(guó)家對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來(lái)說(shuō)，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個(gè)表現(xiàn)。”

2.私權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個(gè)歷史性意義在于它突破了近代以來(lái)傳統(tǒng)的政治法律理論的框架。現(xiàn)代社會(huì)，公權(quán)之行使對(duì)社會(huì)公共性利益造成損害愈發(fā)明顯，但在形式上并未直接對(duì)人民私權(quán)益造成損害，公民個(gè)人沒(méi)有資格對(duì)此提起訴訟，從而使這類損害無(wú)法進(jìn)入司法審查的視野。現(xiàn)在，如果我們做出改變，將公益司法大門向一般民眾敞開，就可調(diào)動(dòng)普通民眾拿起司法武器來(lái)維護(hù)社會(huì)公益。這就打破了過(guò)去關(guān)于權(quán)利和權(quán)力及不同權(quán)力之間的劃分結(jié)構(gòu)與作用機(jī)制。通過(guò)創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度，就可動(dòng)用私人力量對(duì)國(guó)家公權(quán)進(jìn)行制約，充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

二、建立我國(guó)行政公益訴訟制度的法學(xué)思考

（一）我國(guó)行政公益訴訟的現(xiàn)狀

隨著社會(huì)的發(fā)展，近年來(lái)我國(guó)的行政體制在不斷地完善，行政權(quán)力滲透到各種社會(huì)關(guān)系中，其約束力涉及社會(huì)生活的方方面面，伴隨而來(lái)的是公共利益受到行政權(quán)侵害現(xiàn)象的滋生。其主要表現(xiàn)在 ：第一，行政權(quán)違法行為對(duì)國(guó)有資產(chǎn)造成的侵害。依據(jù)現(xiàn)有制度及法律規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)歸全體人民所有，由各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其在形式上進(jìn)行管理。然而在現(xiàn)實(shí)生活中，管理機(jī)關(guān)常常出現(xiàn)濫用職權(quán)、不當(dāng)管理行為，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使國(guó)家利益遭受重大損失。第二，以破壞環(huán)境為代價(jià)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益。一些企業(yè)為謀求經(jīng)濟(jì)利益肆意破壞環(huán)境，而有些行政機(jī)關(guān)為了本地區(qū)的財(cái)政收入濫用職權(quán)、徇私舞弊，不履行監(jiān)管義務(wù)，使得環(huán)境污染越來(lái)越嚴(yán)重，給人們的生活環(huán)境造成不良影響。第三，土地資源的亂墾、濫用。一些行政機(jī)關(guān)在未進(jìn)行調(diào)研的情況下，為了搞形象工程，肆意決定對(duì)某塊土地進(jìn)行開發(fā)，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，同時(shí)，此行為嚴(yán)重違反了我國(guó)土地管理的相關(guān)法規(guī)。第四，嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到的積極作用是不爭(zhēng)的事實(shí)，各種良性的政策更是為社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)開辟道路。但不可否認(rèn)的是存在一些行政機(jī)關(guān)在某些公共工程的招、投標(biāo)過(guò)程中存在的違法行為，許多的政績(jī)工程、“豆腐渣”工程即是經(jīng)各級(jí)政府審批的產(chǎn)物。在我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法中還沒(méi)有承認(rèn)公益訴訟的類型，這使得有些行政機(jī)關(guān)存在不作為、亂作為現(xiàn)象，而不積極依法履行職責(zé)維護(hù)社會(huì)公共利益。隨著我國(guó)法制建設(shè)的不斷完善，在許多部門法中均出現(xiàn)公共利益保護(hù)的內(nèi)容，但缺乏具體可操作的法律保障，使得此項(xiàng)規(guī)定僅存在于紙上變成口號(hào)而已。由此可見，行政公益訴訟的缺失已成為我國(guó)行政訴訟制度的一大缺陷。

（二）建立我國(guó)行政公益訴訟的必要性

1.行政公益訴訟可以彌補(bǔ)我國(guó)對(duì)公共利益保護(hù)的不足

首先，我國(guó)三大訴訟法無(wú)法對(duì)公共利益進(jìn)行預(yù)先救濟(jì)，而公益訴訟對(duì)違法行為具有預(yù)防性，在此種意義上彌補(bǔ)了三大訴訟法的不足。其次，在公共利益的司法保護(hù)上，對(duì)于未構(gòu)成犯罪的刑事訴訟法無(wú)法約束；對(duì)于不符合行政行為司法審查條件的，行政訴訟法無(wú)法約束；對(duì)于未形成代表人訴訟的，民事訴訟法無(wú)法約束。據(jù)此，對(duì)于不符合三大訴訟法約束的行為即存在管理真空，而行政公益訴訟恰能對(duì)此不足進(jìn)行彌補(bǔ)。

2.行政公益訴訟適應(yīng)遏止公共利益損害日趨嚴(yán)重化的需要

許多行政機(jī)關(guān)打著維護(hù)公共利益的旗幟，為牟取個(gè)人利益、單位利益而實(shí)施違法、違規(guī)行為，社會(huì)公共利益和公民的個(gè)人權(quán)益因此受到侵害。如國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，土地資源亂墾亂用問(wèn)題等。而根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，許多維護(hù)公益的訴訟均因起訴人不具備原告資格而無(wú)法進(jìn)行訴訟，進(jìn)而導(dǎo)致一些行政機(jī)關(guān)的違法行為得不到應(yīng)有的追究，致使對(duì)公共利益的保護(hù)無(wú)法得到全面的實(shí)現(xiàn)。

3.保護(hù)弱勢(shì)群體，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

由于現(xiàn)有法律對(duì)維護(hù)公益訴訟主體的限制，許多弱勢(shì)群體找不到權(quán)利救濟(jì)的途徑，從而選擇非法途徑泄憤解決問(wèn)題，致使社會(huì)出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素，對(duì)社會(huì)和諧構(gòu)成一定威脅。當(dāng)前，能否解決好人權(quán)保障問(wèn)題直接關(guān)系到構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程的快慢，而弱勢(shì)群體對(duì)政治的參與權(quán)又是其人權(quán)是否得到充分保障的標(biāo)志之一，拓展弱勢(shì)群體的維權(quán)渠道，能夠讓其充分地表達(dá)自己的權(quán)利意愿。

三、建立符合我國(guó)國(guó)情的行政公益訴訟制度的構(gòu)思

（一）拓寬原告資格

現(xiàn)有的法律法規(guī)使得維護(hù)公益的主體范圍受到限制，致使許多侵害公共利益的行為無(wú)法依法受到追訴，對(duì)此，為更好地保護(hù)公共利益，應(yīng)將原告范圍擴(kuò)及任何組織和個(gè)人，增加公共利益保護(hù)的可訴性。

（二）規(guī)制受案范圍

為節(jié)省司法資源，不損害行政權(quán)的效率，行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)依法規(guī)制，具體限于公共利益受侵害引起的行政爭(zhēng)議。行政公益訴訟的受案的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)符合主體廣泛性、內(nèi)容合理性、公共利益實(shí)現(xiàn)形式正當(dāng)性。

（三）明確訴訟費(fèi)用

我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定訴訟費(fèi)由原告先行預(yù)付，最終由敗訴當(dāng)事人負(fù)擔(dān)。但行政公益訴訟案件一般涉及范圍大、牽扯面廣，訴訟費(fèi)用因此也特別高，作為原告的一般組織和普通的公眾根本無(wú)法承受，訴訟費(fèi)用由原告先行墊付本身存在一定困難，如果原告方敗訴，再由其最終承擔(dān)訴訟費(fèi)用無(wú)疑會(huì)打消其訴訟的積極性，不利于對(duì)公共利益的有效維護(hù)。 我國(guó)可以對(duì)西方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)、借鑒，對(duì)于訴訟費(fèi)用分擔(dān)問(wèn)題在相關(guān)法律中作出有利于原告的具體規(guī)定。

（四）分配訴訟程序中的舉證責(zé)任

訴訟程序中對(duì)做出行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件被告負(fù)有舉證責(zé)任，而對(duì)公共利益遭受損害或可能遭受損害的事實(shí)則由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。另外，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)于行政行為與損害之間是否存在直接因果關(guān)系的舉證責(zé)任可具體視情形在相關(guān)實(shí)體法中加以規(guī)定，使舉證責(zé)任在不同領(lǐng)域中得到不同特點(diǎn)的配置。

（五）建立獎(jiǎng)勵(lì)原告制度

對(duì)于公民而言，提起行政公益訴訟可能面臨消耗大量的時(shí)間和金錢，而其出發(fā)點(diǎn)和最終目的是為保護(hù)公益。并且行政公益訴訟的原、被告訴訟地位不均衡，致使原告面對(duì)的社會(huì)壓力更大，因此，為激發(fā)公眾對(duì)公益訴訟的保護(hù)熱情，在行政訴訟領(lǐng)域應(yīng)建立一套激勵(lì)機(jī)制。比如作為原告公民在勝訴后，可依據(jù)其保護(hù)公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，能夠調(diào)動(dòng)起公民維護(hù)社會(huì)公益的熱情，激起更多的公民或組織加入到行政監(jiān)督的領(lǐng)域，從而增加對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的力度。

（六）完善法律援助制度

我國(guó)法律援助私益訴訟要求訴訟本人及庭經(jīng)濟(jì)狀況符合當(dāng)?shù)卣块T規(guī)定的公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)，即僅有經(jīng)濟(jì)困難達(dá)到一定程度的公民有機(jī)會(huì)獲得法律援助。而行政公益訴訟與之不同，公民保護(hù)的不是私權(quán)益，而是公共利益，此時(shí)要求公民在自身經(jīng)濟(jì)上符合一定標(biāo)準(zhǔn)顯然過(guò)于苛刻。行政公益訴訟中的法律援助應(yīng)在公民有充分理由證明社會(huì)利益和國(guó)家利益受到了侵犯，需要進(jìn)行訴訟活動(dòng)時(shí)予以提供，對(duì)于公民經(jīng)濟(jì)是否困難，則不應(yīng)作為是否提供法律援助的條件。

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