論我國應加快質量提升立法

文/ 朱作鑫

質量是企業生存與發展之本，也是國家核心競爭力的重要組成部分。近年來，隨著我國經濟進入新常態，支持我國經濟增長的傳統優勢正在減弱，新技術、新產品、新產業、新業態、新模式層出不窮，成為經濟發展的新引擎，而質量提升作為新一輪產業變革的重要驅動力，在推動社會生產力整體躍升過程中發揮了關鍵作用。黨和國家歷來重視質量工作，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更是高度重視質量戰略，提出要“切實把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來”，“以提升發展質量和效益為中心”，要“推動中國制造向中國創造轉變、中國速度向中國質量轉變、中國產品向中國品牌轉變”。習近平總書記在黨的十九大上所作的報告中更是多次提及“質量”，強調“必須堅持質量第一……把提高供給體系質量作為主攻方向……建設質量強國……”。法治作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方式，在質量提升過程中發揮重要的促進和保障作用。筆者在此不揣冒昧，試圖以我國有關質量提升方面的法律淵源、有關質量發達國家的立法為基礎，分析當前我國質量提升立法不足之處，進而就我國質量提升立法提出具體建議，以期對落實黨的十九大精神和開展相關工作有所裨益。

我國現行有關質量提升法律淵源

法律淵源，是指法的各種具體表現形式，主要是由不同國家機關制定或者認可的，具有不同法律效力或者法律地位的各種類別的規范性法律文件的總稱。我國現行有關質量提升方面的法律淵源主要如下：

1.全國人大及其常委會出臺的法律

主要包括《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國農產品質量安全法》《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國食品安全法》等法律。其中，《中華人民共和國產品質量法》作為產品質量領域的基本法，對產品質量提升作了明確規定，“國家鼓勵推行科學的質量管理方法，采用先進的科學技術，鼓勵企業產品質量達到并且超過行業標準、國家標準和國際標準。對產品質量管理先進和產品質量達到國際先進水平、成績顯著的單位和個人，給予獎勵”（第六條）。“各級人民政府應當把提高產品質量納入國民經濟和社會發展規劃，加強對產品質量工作的統籌規劃和組織領導，引導、督促生產者、銷售者加強產品質量管理，提高產品質量”（第七條）。《中華人民共和國農產品質量安全法》第八條對農產品質量提升作了專門規定，“國家引導、推廣農產品標準化生產，鼓勵和支持生產優質農產品”（第八條）。此外，《中華人民共和國特種設備安全法》《中華人民共和國食品安全法》等法律分別對特種設備（如電梯）、食品等行業的質量提升作了原則性規定。

2.國務院制定的行政法規

主要有《工業產品質量責任條例》《棉花質量監督管理條例》《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》《產品質量監督試行辦法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《乳品質量安全監督管理條例》等。這些行政法規大部分是為了貫徹執行《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國食品安全法》等上位法而出臺的配套規定。

3.國務院及其所屬部門發布的有關質量提升的規范性文件

除上述法律、行政法規外，國務院及其所屬部門在職責范圍內，就質量提升工作發布了一系列規范性文件，這些規范性文件對質量提升的目標、途徑、體制機制、保障措施等提出明確具體的要求，具有一定的約束力，對有關部門、行業和企業在實際工作中起到指引規范作用，也屬于法律淵源之一。這些規范性文件中比較重要的有《質量振興綱要（1996年—2010年）》《質量發展綱要（2011—2020年）》《貫徹實施質量發展綱要行動計劃》（2012—2016年）《消費品標準和質量提升規劃（2016—2020年）》《質檢總局關于深入開展產品質量提升工作的指導意見》等。

國外有關質量提升的規制情況

從美、日、歐等發達國家和地區的情況來看，這些國家都比較注重通過政策法律措施來提升質量，構建起一整套質量保障政策法規體系，為本國產業保持強勁國際競爭力提供有力保障。

1.日本

20世紀60年代提出質量救國戰略，先后制定出臺了《住宅質量確保促進法》《生產基礎技術促進基本法》等法律。

2.歐盟

1995年專門制定了《歐洲質量促進政策》，主要內容為質量促進的倡導，對歐洲的質量發展進行積極的引導。

3.美國

特別是因20世紀中后期面臨德、日等國的激烈競爭，由于本國產品和服務質量低下，導致生產率增長不如競爭對手、國家缺乏總體競爭力等問題不斷顯現，痛定思痛之下，美國參眾兩院于上個世紀末通過了《1987年馬爾克姆?波多里奇國家質量改進法》，以聯邦法律的形式對質量提升作出專門規定。

我國現行質量提升法律制度之不足

經梳理分析前述法律淵源的具體規定，當前我國質量提升有關法律制度從外在形式、立法理念到實質內容等方面都存在不足，已不能完全滿足我國質量提升工作的實際需要，具體表現為:

1.從立法形式上看

目前，立法碎片化現象嚴重，雖然我國已出臺了一些有關質量提升的法律法規和規范性文件，但是，尚未出臺類似美國《1987年馬爾克姆?波多里奇國家質量改進法》那種統領性的質量提升基本法，在立法形式上顯得較為分散，不同法律對于類似的事項規定并不一致甚至可能互相抵牾，既不利于構建完整的質量提升法律體系，也影響了相關法律的權威性和執行力。

2.從立法理念上看

現行涉及質量提升的法律法規大多數是上個世紀八九十年代和本世紀初制定的，在當時的立法背景和經濟社會大環境下，立法理念更多的是強調治理、整頓和從嚴監管，然而隨著全面深化改革戰略布局的提出，行政管理體制和經濟體制改革的不斷深化，以治理整頓為中心的立法理念已不能完全符合當前簡政放權、放管結合、優化服務改革的新形勢新要求，需要根據“放管服”改革精神對滯后的立法理念作出相應調整，在質量提升領域的立法中更多地體現出鼓勵、支持、引導和規范相結合的立法理念。

3.從立法的內容來看

現行有關質量提升法律制度的實質內容較為單一。

①調整范圍方面

現行法律、行政法規的規定主要針對工業產品、農產品和食品質量，對于服務業、社會事業等領域沒有涉及，調整范圍顯然過窄。

②適用主體上方面

對企業規定得多，對企業以外的其他質量提升主體缺少規定，既不利于充分發揮企業活力，也不利于統籌協調各方開展質量提升工作。

對我國質量提升立法之初步建議

綜上所述，由于我國現行質量提升法治建設存在明顯不足，在一定程度上影響了我國質量提升工作，不利于提高我國產品、服務質量乃至國家整體競爭力。因此，有必要根據當前我國質量提升立法基礎和實際工作情況，參考借鑒國外成熟先進的立法例，以問題為導向，研究制定專門的質量提升基本法——質量促進法，對質量提升的基本原則和主要制度作出統一規定。

1.關于質量促進法的基本原則

質量促進法的基本原則是指在質量提升活動中必須始終遵循的準則，作為立法理念在法律文本中的集中體現，對提高質量促進法立法質量和構建完善的質量提升法律制度具有重要意義。具體如下：

①國家主導與社會共治相結合原則

一方面，開展質量提升行動是黨中央、國務院部署的重要工作，作為質量提升基本法，質量促進法是經濟新常態下做好質量工作、建設質量強國的基本遵循和行為規范，首先必須反映黨和國家意志。鑒于現階段我國質量基礎還比較薄弱，要做到全社會的質量提升離不開國家的大力提倡、引導、服務、規范和管理，各級政府及有關主管部門在質量提升行動中承擔了法規起草、規劃制定、服務保障、監督管理等諸多具體職責，對于全社會的質量提升起到了極為重要的主導作用。從美、日、歐等國家和地區的質量提升實踐來看，其同樣注重在質量提升中發揮國家主導作用，并在立法中予以體現。

另一方面，質量促進不僅是一種國家行為，還需要企業、消費者等市場主體參與其中，無論是對具體微觀產品（服務）質量的促進，還是對宏觀經濟增長質量的促進，最終都要依靠企業、消費者等市場主體的共同努力來實現。離開了企業、消費者等市場主體，質量提升就是無源之水、無本之木，而如何設計具體法律制度，以激發市場主體參與質量提升行動的積極性并發揮各自作用，已成為質量促進法所必須面對和解決的問題。可以說，國家主導保障質量提升不偏離正確方向，社會共治能為質量提升夯實基礎。據此，在質量促進法中應規定：國家實行質量強國戰略，組織和開展質量提升行動，充分發揮國家在質量提升中的主導作用；國家鼓勵企業、消費者等市場主體在質量提升行動中發揮積極作用。

②支持、引導、服務與規范并重原則

質量提升與科學發展、技術進步、人員素質、經濟狀況等因素密切相關，是復雜的系統工程，質量提升離不開良好的法治、人文、科技等環境。雖然改革開放以來我國全民質量意識不斷提高，質量提升的社會環境逐步改善，但仍存在質量總體水平不夠高、質量技術基礎不夠強、質量提升的局部環境不夠好等突出問題，既難以滿足人民群眾日益增長的質量需求，也與當前我國正在持續深入推進的供給側結構性改革和“放管服”改革精神不一致。對此，有必要將支持、引導、服務與規范并重原則確立為質量促進法的基本原則，規定：國家對質量工作實行積極支持、加強引導、完善服務、依法規范的方針，為質量提升創造有利的環境。通過立法確立這一基本原則，以法律形式提升全社會對質量的認識水平與重視程度，提供質量工作必需的資金、人員、技術等支持，引導以企業為主的市場主體積極提升產品與服務質量，完善行政機關對企業、消費者等市場主體所需要的質量公共服務。

此外，在行政機關落實好“放管服”改革精神，形成質量提升的環境和機制的同時，還要進一步規范企業等市場主體行為，推動其履行社會責任。

③協調統一原則

質量促進法應當堅持協調統一原則，即要處理好與質量領域其他法律的關系。如前所述，當前質量領域雖然沒有出臺統一的質量提升基本法，但在一些單行法律中已出現了涉及特定領域質量提升的具體條款。為確保中國特色社會主義法律體系的完整統一，質量促進法立法時應當統籌考慮現行有關法律的相關規定，做到與這些法律的基本原則和主要制度銜接一致，避免發生新舊法律之間的不一致或者沖突，以及可能因此對相關工作造成的不利影響。據此，可在質量促進法中明確規定：各級人民政府及有關主管部門，企業、消費者等市場主體依照本法開展質量提升工作，不影響其依照其他法律、法規應當履行的質量責任。

2.關于質量促進法的主要制度

制定質量促進法的關鍵在于立足我國當前質量提升工作實際，以問題為導向，在前述基本原則的指引下，集中整合涉及質量提升的各類法律淵源，查缺補漏，進一步完善相關法律規定。特別是近年來出臺的關于質量提升工作的規范性文件，這些文件對質量提升工作作出短、中、長期的部署，確定了一系列政策措施。因此，在設計質量促進法主要制度時，亦應注意將這些政策措施法制化，以法律的形式賦予其強制執行力。主要制度設計如下：

①擴大調整范圍與適用主體

如前所述，現行有關質量提升的法律法規主要集中于工農業產品領域，且基本上是針對企業的產品質量所作出的規定。隨著我國國民經濟和社會發展水平不斷提高，質量的外延早已不局限于工農業產品，逐漸擴展到服務業、社會事業等諸多領域。參與主體也不僅是企業，政府與企業、消費者等各方均參與其中、各司其職，共同實現質量強國戰略。從質量發達國家的立法例和實踐經驗來看，國外相關法律制度的適用范圍均覆蓋國民經濟與社會發展的各領域，并將政府部門、企業等納入調整主體范疇。可見，我國的質量促進法也有必要根據當前實際情況，進一步擴大適用范圍與調整主體，明確規定國家在工業、農業、服務業、社會事業以及公共服務等領域開展質量提升行動；同時應規定各級人民政府及有關主管部門，與企業、消費者等市場主體都是質量提升主體。各級人民政府要加強對質量提升工作的組織領導和統籌協調，結合實際明確有關主管部門職責；企業、消費者等市場主體根據各自實際情況，依法參與質量提升工作。

需要注意的是，行政機關作為質量促進法的適用主體，在實踐中具有雙重身份屬性：一方面，行政機關具有市場監管、制定公共政策等行政管理職責，在質量工作中處于主導地位，履行監管職責；另一方面，行政機關作為公共服務的提供者，也應當按照質量促進法規定，努力提高自身提供公共服務的質量，優化服務，并依法接受監督。

②明確激勵機制

質量提升離不開全社會的共同努力。為了進一步提升全民質量意識，積極推動質量技術創新，營造質量提升的優越環境，增強中國企業、行業乃至國家的競爭力，可以考慮借鑒美國《1987年馬爾克姆?波多里奇國家質量改進法》建立“國家質量獎”的做法，在質量促進法中也規定相應的激勵機制。

③規定具體措施

除了部分法律、行政法規對質量提升作了相應規定，需要在質量促進法中予以吸收外，近年來國家在質量規劃、資金支持、技術創新、能力提升、中介服務等方面從政策層面作了具體規定，起草質量促進法時，應當注意將已被實踐證明行之有效的政策通過立法方式予以固化。

在質量規劃方面，發揮規劃引領作用，科學合理地確定質量發展目標，并將其納入本級國民經濟與社會發展規劃。在財稅方面，加強資金支持。在技術創新方面，推動質量技術創新，采用先進的管理制度和先進標準，加強優質品牌建設，增強質量競爭力。在能力提升方面，開展全員質量素養提升工程，建立健全培養高素質質量人才培養機制，塑造精益求精、追求質量的工匠精神，進而帶動提升國家整體質量水平。在中介服務方面，應當充分發揮社會中介組織在質量提升中的技術性、服務性和輔助性作用。

④強化監督保障

完善的監督保障機制是確保法律制度能夠得到有效貫徹落實的重要前提。質量促進法除了應規定促進質量提升的各項具體措施外，還應當建立健全監督保障機制，做到在簡政放權、優化服務的同時，創新監管方式、履行監管職能，為促進質量提升營造良好外部環境，確保質量發展取得實效。具體制度構想如下：

一是為確保行政機關切實履行法定職責，落實“放管服”改革精神，應當建立健全質量提升工作考核制度、社會評議制度和責任追究制度。二是加強對企業等市場主體質量提升工作的督促和檢查。在對企業質量提升的激勵機制、支持措施等作出規定的同時，還應當規定相應的監管措施，避免出現企業消極對待甚至濫用權利、影響市場資源配置、不利于公平競爭等問題。三是創新監督保障方式，引入信用監管機制。質量誠信是社會信用體系建設的重要內容之一，是推動質量發展、建設質量強國的基礎。質量促進法應充分發揮信用監管的作用，將其作為一項重要的監管措施予以確立，加大對質量低劣等失信行為的信用懲戒力度。