我國國家公園體制的現狀淺析

李艷梅

摘 要：建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務，是我國生態文明制度建設的重要內容。黨的十九大提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，進一步明確了國家公園體制在我國生態文明體制改革中的重要地位。為了建立符合我國國情的國家公園體制方案，2015年起，我國陸續在10個試點區開展國家公園體制試點工作。針對我國國家公園的發展現狀，為促進我國國家公園體制的科學發展，本文分析了我國國家公園體制的現狀及不足，并在此基礎上提出了解決思路，對建設美麗中國，實現中華民族的永續發展，對全球的生態安全工作均有重大意義，充分保隋人民群眾的環境權益，構建社會主義生態文明。

關鍵字：國家公園；現狀；解決思路。

國家公園是一個國家為保護和利用特定的生態自然資源和歷史文化遺產而設立的保護區域，具有保護資源，為國民提供娛樂體閑、文化審美等多種功能，在實踐中成效顯著，成為世界自然保護的典范。2017年3月5日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，李克強總理在《政府工作報告》中提出：將出臺國家公園體制總體方案，為生態文明建設提供有力制度保障。2017年，出臺國家公園體制總體方案，為生態文明建設提供有力制度保障。國家一系列政策的出臺，充分體現了我國建設國家公園體制的決心和其在我國存續的必要性，為國家公園建設提供了許多便利條件和方向指引，強有力的推動了國家公園體制在我國的發展。我國的保護地體系還不完善，不能有效處理好開發和保護的關系，重開發輕保護的現象依然存在，生態環境惡化，自然資源成為制約我國經濟發展的關鍵因素。面對經濟發展和生態保護的雙重需求，改革我國的自然保護體系以適應經濟社會可持續發展，促進國家公園的科學發展，建立具有尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念的國家公園管理體系。

1 多頭管理，體制不順

多頭管理是我國目前管理制度的一個明顯特征。首先從縱向來看，我國的風景名勝區不僅要接受上級行政主管部門的管理，還要接受地方政府的管轄，對自然文化遺產保護地的管理職權分散在國家十多個部門當中，形成了部門管理與地方管理為主的管理模式，造成部門管理條塊分割、責任不清：從橫向上來看，我國可以對風景名勝區行使管理權的行政部門除了建設部之外，景區內的文物、宗教、旅游等又都隸屬于不同的行政部門。這種管理混亂狀況，一方面容易形成各部門之間的權力重疊，另一方面又容易造成權力真空，致使在某些會帶來利益的問題上出現幾個部門重復管理，而在另外一些問題上則互相推誘，管理效率低下。

中國國家公園管理中一定要借鑒國際國家公園管理的經驗，建立相對獨立的、專門的國家公園管理機構。不委托地方管理，由中央行政部門或其派出機構進行直接管理，充分體現國家意志，突出國家公園資源保護的重要性和國家公園的社會公益性，避免國家公園受到地方短期和混亂開發的影響。

2 自然保護地分類多受部門利益驅動，缺少科學性和合理性

就四川省的自然保護地舉例而言，其分類包括以下9種類型：自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園、濕地公園/重要濕地、水產種質資源保護區、世界自然遺產地、水利風景名勝區和飲用水水源保護地。這種分類主要從不同部門的管理需要考慮，而非根據保護對象或者保護管理的性質出發進行科學的分類。分類不合理，類型之間交叉嚴重，空間上多處重疊。在9類自然保護地中，共有49處自然保護地存在重疊。其中，自然保護區中有31處與其他自然保護地重疊，風景名勝區中有29處與其他自然保護地重疊，森林公園中有24處與其他自然保護地重疊。

我國國家公園建設應效仿美國、口本國家公園，在管理中實行特許經營制度。通過將管理部門的管理權和經營權分離，保持管理機構的非營利社會公益性，讓管理部門的工作重心轉移到園內資源的保護上，實現管理機構由“業主”到“管家”的角色轉變。此外，實行特許經營不僅是為游人提供諸多商業性服務的方式，還是公園收入的一大重要來源。我國企業將風景區視為投資回報率非常可觀的區域，對于風景區投資的熱情非常高，特許經營因而成為國家公園廣泛吸納社會資金的一種有效途徑。

3 法律法規不健全或已有法規缺乏恰當的銜接

國家公園作為一種新的保護地模式在我國并沒有實施的法律基礎，相關立法不完善。目前，我國并沒有國家公園專門立法，這對國家公園建設工作極為不利，不能確保國家公園體制建設工作有序運行，不能規范指引我國當前的國家公園體制建設。因此，它不能起到統領我國自然保護體系發展全局的作用。我國的自然保護體系立法以行政法規、部門規章、地方性法規和一些政策性文件為主，數量不少但質量不高，立法層次偏低。總之，我國有關國家公園立法內容交叉矛盾沖突多，縱向連貫性差，不能形成系統完善的法律體系。沖突時又不發揮其應有作用。另外，我國的保護地體系主要包含九種類型，不能同的保護地又由各自管理部門制定了相關立法，這些自然保護相關立法內容存在交叉矛盾，縱向連貫性差，不能形成科學完整的自然保護法律法規體系。

一方面，建立一部統一的自然保護高位階綜合性立法，即國家基本法，確保我國自然保護各項工作開展有法可依，遇到法律適用問題時，高位階立法保障了自然保護專門立法適用上的優先性，確保其在生態保護方面發揮統領全局的重要價值。另一方面，建立國家公園專門立法，目前，社會各方主要有先制定綜合的《自然保護地法》和先制定單項的《國家公園法》或《國家公園管理條例》兩種立法思路。未來的立法進程，既要考慮法律體系的完整性，又要考慮推進改革的現實要求。并在實踐中比較甄別，得出較優的立法次序與方案。積極推進國家公園的立法進程，對我國國家公園體制建設具有不可替代的指導規范作用。

4 自然保護地大多處于比較低級的管理水平

對于我們這樣一個大國來講，由于悠久的歷史文化，我國現存大量的風景名勝區，從對保護對象的有效保護角度考察，大多數自然保護地還處于比較初級的管理水平，主要體現在“對保護對象的分布和動態不清楚，保護行動缺乏針對性”。其次，很多自然保護地不具備基本的技術支撐能力，甚至連保護物種都認不全，基本的生態學知識不具備。最后，社會力量參與管理程度低，無論是人力參與（如志愿者、非政府組織、當地社區等）還是資金投入都處于比較初級水平。

因此，提高管理機構和管理者的管理水平顯得刻不容緩，可考慮人才引進或進行專業培訓，以提高相關機構及管理者的管理水平。可以適當發揮公益組織在推動國家公園社區發展和自然教育方面的作用。同時，建立公益組織參與國家公園建設與管理機制。在國家公園制度中，明確可以允許和鼓勵公益組織參與國家公園建設與管理。可借鑒國外經驗，出臺相關政策建立鼓勵公益組織通過贖買集體土地所有權，捐贈給國家公園統一管理的機制，以及設置生態管護公益崗位、發展生態友好型產業等多元化社區發展機制。

參考文獻

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