社區日間托老項服務開展的現狀困境和對策分析

摘 要：隨著人口老齡化趨勢越來越嚴峻，“養老問題”已經成為全社會各界高度關注的熱點問題，傳統的家庭養老模式已經不能適應我國目前形勢的需要，而廣州在積極探索養老新模式的道路上一直走在全國前列，本文著眼于對廣州市日間托老服務的現狀進行分析，剖析日間托老目前存在的問題，以探討日托項目未來的可持續發展出路。

關鍵詞：人口老齡化 日間托老 廣州模式

1 新發展理念：日間托老引領城市養老方式的轉換

在人口老齡化日趨嚴峻，社會轉型的背景下，老年人的養老問題已經成為我國社會生活不容忽視的問題，人口老齡化會對傳統的養老模式構成強大的沖擊，隨著現代社會家庭規模的日益變小，無論是家庭養老還是社會養老，采取單一的模式都不是最佳的選擇，堅持居家、社區、機構相銜接，是推進養老事業發展的新趨勢。

廣州市在推行社區居家養老服務后，積極探索社區養老模式，自2010年起，在荔灣、越秀等老城區推行日間托老服務試點，日間托老是指由專業照顧人員提供老年人餐飲照顧及活動參與，讓家人在白天的辛勤工作時無后顧之憂，目的是協助老弱者繼續留在社區中生活，改善老年人健康和生活的品質。2012年9月廣州市人民政府頒布了《關于加快社會養老服務體系建設的意見》，指出爭取在到2015年，每個街（鎮）有1所20張床位以上、為生活不能完全自理的老年人提供臨時托管或日間照料服務的養老服務機構，并為有需要的老年人提供助餐服務。截止2016年5月，廣州市共開設了156家日間托老服務中心，分布在全市11個區，基本上實現了全市覆蓋。經過近幾年的摸索實踐取得了一定的成效，滿足了部分老年人日益增長的養老服務需要。

2 走出城市養老的困境：日間托老服務面臨的任務

城市社區養老的未來發展既受國家養老事業發展道路和發展戰略的影響，更受到所處客觀環境和具體條件的制約，就目前而言，大部分日間托老服務中心失去了其日間托管、臨時照料和助餐服務的功能，有的成為星光老年之家的延伸，有的因為長期空置而轉為他用，導致資源的巨大浪費，形成一系列特殊的發展問題，如何有效地整合社區養老資源，達到為老服務邊際效益的最大化，成為當前日間托老亟需解決的任務。

2.1 社區日間托老管理較為紊亂

就目前而言，廣州市日間托老服務主要有4種運行方式，一是由鎮街政府直接運營，二是由村居委會運營，三是公益性事業單位運營，四是第三方社會服務機構運營（包括家綜），由于運營方各自的性質不同，缺乏統籌規劃，而作為負責老年人管理服務的服務部門有老齡辦、老年人服務中心、老干局、人力資源和社會保障部等，各部門職能重疊，缺乏一個強有力的牽頭部門和領導機構，而社區內的涉及老年服務職責的也有家庭綜合服務中心、居家養老服務部、社區居委、退管辦等，各職能部門各自為政，很難達到資源整合的效果，導致養老服務體系未能建立起來。

2.2 社區日間托老資源嚴重匱乏

社區日間托老資源嚴重匱乏。廣州市日間托老服務中心主要由政府出資，而這種單一的行為，不僅讓“日間托老服務中心”發展長期處于資金短缺的困境中，也根本無法滿足他們持續發展的需求。根據2013年《廣州市民政局廣州市財政局關于資助廣州市日間托老機構建設運營的通知》，日間托老服務中心由市福利彩票公益金給予一次性建設資助經費22萬，除政府之外極少得到其他資金來源，而其中一部門服務機構會通過與企業合作獲得捐助（主要是供應愛心午餐方面的合作），從長遠來看，日間托老服務中心僅僅依靠政府的財政支持投入是遠遠不夠的，不利于服務中心的發展壯大，由于政府提供的資金有限，其主要目的是投入硬件設施的建設，因此多數日間托老服務中心都面臨著資金短缺的尷尬境地。

2.3 社區日間托老服務專業化程度不高

筆者在調研多個廣州市日間托老服務中心的過程中發現，日間托老服務中心的主要工作人員分為三類：第一類是專職工作人員，主要給老年人提供照顧服務，而由家綜運營的日托主要由長者服務部社工兼任，由于兼職日托工作的社工同時也承擔長者服務部的指標，在一定程度上會給社工造成壓力。第二類是兼職服務人員，比如康復師和護工。由于經費有限，大多數機構無力聘請專職康復師和護工，這就導致了服務隊伍的不穩定性，護工往往以最基礎的照顧服務為主，無法完成更深層次的醫療護理及精神慰藉等服務。第三類是義工志愿者，主要由學校義工和社區居民組成，這部分群體富有奉獻精神，但是沒有受過專業的培訓，在一定程度上也影響了為老服務的質量。

3 新選擇：日間托老服務的發展對策

作為一種為生活不能完全自理的老年人提供的生活照顧、臨時托管、保健康復、休閑娛樂等綜合性日間托老的養老模式，日間托老具有顯著的現代性和新穎性，有鑒于此，需要關注我國國情，充分認知上述環境特點，有效把握優勢與機會，清楚了解并妥善處理劣勢與威脅，科學運營“日間托老服務中心”以改進和完善社區養老服務。

3.1 完善相關政策，明確政府職能

日間照料中心的科學運營管理離不開政策扶持與政府支持。想要建立完善的社區日間托老服務體系，必須以切實可行并且科學的政策法規作為前提和保障。首先必須要建立一套健全的政策法規，比如政府需要進一步完善日間托老服務中心的財稅扶持政策，加強與完善專項撥款、床位補貼、稅費減免等財政政策。

另一方面，政府需要協調相關部門，加強老齡部門的建設與指導。政府必須起主導作用，統籌規劃負責協調日間托老工作中出現的監管混亂、權責不明的問題，理順各部門間在養老服務中的職責，各部門應該設立專門為老服務崗位，建立老年項目信息平臺，努力挖掘各種社會資源，構建一個完善的社區養老體系。

3.2 多渠道籌措資金，拓寬養老資金來源

就廣州目前來說日間托老服務資金投入是遠遠不夠的，政府應該動員社會力量和民間資本多渠道、多形式籌集養老資金。除了政府財政投入，還可以爭取基金會、企業等社會資本投入，企業捐贈可以彌補政府對社區事業投入的不足，從而贏得政府認可，這將會為企業創造良好的經營氛圍，優先享受政府的某些政策優惠，例如稅收優惠，企業盈利的一部分用來捐贈等。社區日間托老說到底是一種準公共物品，由于其主要受益對象是本社區內的居民，為了防止出現搭便車現象，收取一定的服務費用是有必要的，此舉的目的并不是完全為了平衡社區日間托老服務中心的開支，其重要意義在于市場手段的引入將會最有利于社區日間托老服務資源的合理利用，并且通過大量低償服務既可以滿足社區老年人的需求，也能夠使中心獲得持續收入，使中心依靠資金自籌自我發展，真正獲得生存和獨立的能力。

3.3 完善服務設施，構建專業化的服務隊伍

加強日間托老服務中心的運營管理，既要充分利用現有設施，更要通過新建改建和擴建的辦法，加大投入，不斷改善水平，要在引進和建設適合老年人活動的健康健身文體娛樂器材的基礎上，同時建立與完善具有可靠的科學保護措施的老年人活動場所，構建專業化的養老服務隊伍。因為為老服務專業性較強，社會工作者在內地的被認知度還不高，各級政府應該重視社會工作者這一新型職業，提高社會工作者的專業化水平和整體素質，應該鼓勵高等院校加強社區服務、社會工作，老年護理心理學等專業的建設，大力發展養老服務專業教育，為社會培養老年服務專業人才，定期為服務人員提供學習養老護理知識的機會，提高服務人員的專業能力，同時，大力發展義工志愿者隊伍，積極鼓勵義工志愿者參與到為老服務的事業中來，借鑒國外先進經驗，加強對義工的招募、培訓、評價和激勵措施建設，保證義工志愿者隊伍的穩定性。

作者簡介

李幸，廣州大學公共管理學院MSW碩士研究生、中級社工師，