確保復(fù)墾質(zhì)量，防止侵占農(nóng)民利益

■張偉賓

推進(jìn)土地跨省域補(bǔ)充調(diào)劑，既要確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，也要符合土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)依據(jù)，這對跨省域雙方都提出了更高要求，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)，下好土地國家統(tǒng)籌調(diào)劑這盤大棋。

日前，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》（以下簡稱《統(tǒng)籌管理辦法》）和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（以下簡稱《調(diào)劑管理辦法》），對耕地統(tǒng)籌管理和建設(shè)用地調(diào)劑管理作出部署，這是落實中央精神的重要政策舉措，是在全國層面優(yōu)化配置土地資源的關(guān)鍵一招，必將有力推動鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅等重大戰(zhàn)略的實施，為新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入強(qiáng)大動力。

土地，既是農(nóng)民的命根子，又是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，還是城市建設(shè)發(fā)展的重要資源，長期承載著多重期望和功能。但是由于土地具有特殊重要性和復(fù)雜性，不僅難以恢復(fù)，而且不能“流動”，現(xiàn)實中不少守著豐富土地資源的落后地區(qū)缺少發(fā)展資金，寸土寸金的發(fā)達(dá)城市地區(qū)對土地需求旺盛卻不得。地多的少錢，錢多的少地，城鄉(xiāng)之間、東西部之間巨大的土地價差，難以形成有利于貧困農(nóng)村發(fā)展的有效勢能。

此次兩項辦法提出多項改革舉措，既是針對我國土地利用現(xiàn)狀提出的市場化機(jī)制創(chuàng)新，也是體現(xiàn)我國社會主義制度優(yōu)越性的重要制度安排。《統(tǒng)籌管理辦法》通過計算省際之間耕地大賬，明確不同地區(qū)資金收取標(biāo)準(zhǔn)，建立收益調(diào)節(jié)分配機(jī)制，建立起多層級的補(bǔ)充耕地管理體系。《調(diào)劑管理辦法》既突破了之前在對口支援省份之間進(jìn)行調(diào)劑的范圍框架，而且明確“三區(qū)三州”和深度貧困縣建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌調(diào)劑，對這些貧困地區(qū)是極大的便利。更重要的是，還把原來“可”在對口支援框架開展調(diào)劑的自覺行動改為由國家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)，確定調(diào)劑價格標(biāo)準(zhǔn)，從制度上明確對相關(guān)省市區(qū)的幫扶任務(wù)作出規(guī)定。這些辦法，是支持鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅的重要舉措。

跨省域調(diào)劑補(bǔ)充土地，能夠釋放出巨大的政策和市場紅利。數(shù)據(jù)顯示，2012年到2017年，全國“增減掛鉤”向農(nóng)村輸送資金達(dá)到2753億元，項目區(qū)農(nóng)民人均年收入提高了30%以上。近些年，河南、安徽、江蘇等地省內(nèi)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)價值已達(dá)每畝30～70萬元。把土地“流動”半徑從省內(nèi)擴(kuò)大到全國，在更大范圍對土地資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，邊界更寬、選擇更多、機(jī)制更活，價值也將更高，這不僅直接拓寬了扶貧資金的來源渠道，而且有效增加了支持貧困農(nóng)村地區(qū)的資金總量，對促進(jìn)農(nóng)民增收具有不可替代的重要意義。

總之，跨省域補(bǔ)充調(diào)劑土地，對建設(shè)用地緊張的大城市和缺少耕地的發(fā)達(dá)地區(qū)而言，是用資金換土地的好辦法；對用地相對充裕的貧困地區(qū)來說，可以讓土地產(chǎn)生更大效用，換取急需的發(fā)展資金。可謂優(yōu)勢互補(bǔ)，各取所需，一舉兩得。但要把賬面上的實惠轉(zhuǎn)化為貨真價實的紅利，仍然面臨很多現(xiàn)實挑戰(zhàn)。推進(jìn)土地跨省域補(bǔ)充調(diào)劑，既要確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，也要符合土地利用總體規(guī)劃和相關(guān)依據(jù)，這對跨省域雙方都提出了更高要求，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，穩(wěn)步推進(jìn)。

要下好先手棋，把耕地建設(shè)保護(hù)做在事前。國家在省際之間統(tǒng)籌管理補(bǔ)充耕地，既不是放松對耕地保護(hù)的要求，更不是給占用耕地的行為大開口子。《統(tǒng)籌管理辦法》明確規(guī)定堅持耕地保護(hù)的優(yōu)先原則，實行先建成再調(diào)劑的政策執(zhí)行程序，并且規(guī)定要以土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為主要耕地來源。這些規(guī)定，不僅沒有削弱耕地建設(shè)和保護(hù)，而且對耕地建設(shè)保護(hù)實踐提出了更高要求。“土地輸入方”要集約高效利用耕地和建設(shè)用地。“土地輸出方”更要嚴(yán)格按照相關(guān)政策要求，不折不扣把耕地建設(shè)好、保護(hù)好，把建設(shè)用地復(fù)墾好。

要守住基本盤，有效防范化解各類風(fēng)險隱患。推進(jìn)土地跨省域統(tǒng)籌調(diào)劑，涉及主體眾多，情況復(fù)雜，工作要求高。必須按照相關(guān)規(guī)定把工作做好，防范化解可能出現(xiàn)的風(fēng)險隱患。要加強(qiáng)政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，合理利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)所得資金，防止扶貧資金使用出現(xiàn)“大水漫灌”不精準(zhǔn)現(xiàn)象，確保好鋼用在刀刃上。對城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)的跨省域調(diào)劑，要注重做好土地復(fù)墾工作，尤其要注意防范“只賣指標(biāo)，不對建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾”的政策執(zhí)行風(fēng)險。此外，還要充分尊重農(nóng)民意愿，防止侵占農(nóng)民利益，引發(fā)社會矛盾。

要樹立大局觀，充分調(diào)動各級政府積極性。《統(tǒng)籌管理辦法》明確堅持耕地占補(bǔ)平衡實行縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充的層級管理體系。這就要求各級地方政府，尤其是縣一級地方政府承擔(dān)起主要作用，在本縣范圍內(nèi)積極作為，用好《統(tǒng)籌管理辦法》。城鄉(xiāng)建設(shè)用地方面，盡管《調(diào)劑管理辦法》明確了調(diào)劑指標(biāo)任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)等具體要求，但是如若省外發(fā)達(dá)地區(qū)或本省區(qū)較發(fā)達(dá)城市能夠在完成國家“規(guī)定動作”的同時，結(jié)合深度貧困地區(qū)需要和本轄區(qū)實際情況，參照國家規(guī)定拿出一些“自選動作”，更多完成城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑，無疑將是對貧困地區(qū)脫貧攻堅的更大助力。（據(jù)《農(nóng)民日報》）