美國聯(lián)邦財政環(huán)保支出經驗借鑒

陳 鵬，徐順青，逯元堂，高 軍，劉雙柳

（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》對深化財稅體制改革提出明確要求[1]。為深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，財政部在預算、稅收和事權劃分等領域全面深化改革。其中，事權劃分方面，于2016年推動出臺《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號）。按照該指導意見的要求，環(huán)境保護領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，被列為2017—2018年的攻堅任務之一[2]。《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》也明確提出，“按照中央與地方事權和支出責任劃分的要求，加快建立與環(huán)保支出責任相適應的財政管理制度，各級財政應保障同級生態(tài)環(huán)保重點支出”[3]。黨的十九大報告強調指出，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系”[4]。在上述背景下，了解中央財政環(huán)保支出特征及趨勢，對推進中央與地方環(huán)保事權和支出責任劃分具有重要意義。美國是發(fā)達國家之一，在20世紀70年代為環(huán)境污染付出了沉重的代價，美國聯(lián)邦環(huán)保署自1970年得以建立，在聯(lián)邦財政環(huán)保支出方面積累了寶貴經驗，可以為優(yōu)化我國中央財政環(huán)保支出提供重要參考。

1 美國聯(lián)邦財政環(huán)保支出特征

1.1 嚴重污染階段美國環(huán)境基礎設施建設支出以聯(lián)邦財政為主

水污染控制與水體保護成為長期以來美國環(huán)境保護工作的重中之重。1961—1971年，水污染問題受到美國人們的關注，聯(lián)邦政府共撥款12.5億美元支持各州建設城鎮(zhèn)污水處理廠。自1972年開始，水污染形勢日趨嚴峻，聯(lián)邦《水污染控制法案》于同年頒布生效。該法案相關條款規(guī)定，“在1973年財政年度撥款50億美元，1974年撥款60億美元，1975年撥款70億美元，用于城鎮(zhèn)污水處理廠建設”。經計算，1973—1975年（3年）美國聯(lián)邦政府用于城鎮(zhèn)污水處理廠建設的預算資金180億美元，占1972—2003年（32年）美國各級政府實際用于建造城鎮(zhèn)污水處理廠資金總額（770億美元）的23.4%[5]。由此可見，20世紀70年代，美國聯(lián)邦政府在城鎮(zhèn)污水處理廠建設方面承擔了主要支出責任。伴隨著水污染形勢的逐步趨緩以及污染者付費機制的逐步完善，聯(lián)邦政府在城鎮(zhèn)污水處理設施建設方面不再承擔主要支出責任。1974—1982年，基本屬于美國大規(guī)模污染治理階段，該時期聯(lián)邦政府污染控制與治理支出占財政支出的比例基本保持在0.8%～1.0%（見圖1），此后呈下降趨勢并趨于穩(wěn)定。

當前，美國聯(lián)邦環(huán)保署財政預算結構基本以管理為主、污染治理為輔。按照不同領域劃分，美國聯(lián)邦環(huán)保署財政支出包括：州和部落補助金、環(huán)境計劃與管理、有害物質超級基金、環(huán)境科技、地下儲罐泄漏、建筑與設施、總督察、內陸溢油防治計劃、水基礎設施金融和創(chuàng)新計劃、危險廢物艙單電子系統(tǒng)基金。上述10大領域預算總額分別為32.8億美元（39.7%）、28.5億美元（34.5%）、11.3億 美 元（13.7%）、7.5億美 元（9.1%）、9 428.5萬美元（1.1%）、5 207.8萬美元（0.6%）、5 152.7萬美元 (0.6%)、2 541萬美元（0.3%）、2 000萬美元（0.2%）、743.3萬美元（0.1%）[6]。由上述可以看出，管理類環(huán)保事權的預算占主導地位，污染治理類環(huán)保事權的預算占比較低。

1.2 美國聯(lián)邦環(huán)保署不斷強化環(huán)境科技支出

2001—2017年，美國聯(lián)邦環(huán)保署預算資金基本保持在70億～105億美元。其中，環(huán)境科技預算占聯(lián)邦環(huán)保署預算資金總額的比例在4.2%～10.8%波動，最高比例發(fā)生在2007年和2009年（見圖2）。2017年，聯(lián)邦環(huán)保署環(huán)境科技預算占其預算資金總額的比例為9.1%，較2001年（4.5%）增加4.6個百分點[7]。2017年環(huán)境科技預算主要包括下述領域：可持續(xù)社區(qū)研究；化學品安全與可持續(xù)性研究；清潔空氣與氣候；安全與可持續(xù)的水資源研究；空氣、氣候與能源研究；作業(yè)與管理；國家安全；取證支持；室內空氣與輻射；農藥許可；水（人類健康保護）；信息安全與數(shù)據管理。其中，前五個領域的環(huán)境科技預算占環(huán)境科技總預算的80.1%（見圖3）[6]。在21世紀以來聯(lián)邦環(huán)保署總預算基本呈穩(wěn)定狀態(tài)的情況下，其不斷強化環(huán)境科技方面的支出責任。

1.3 美國聯(lián)邦環(huán)保署財政支出主要用于重點領域環(huán)境保護

由于水污染形勢的嚴峻促成美國聯(lián)邦環(huán)保署于1970年成立。自成立以來，聯(lián)邦環(huán)保署用于水環(huán)境保護的財政預算始終占較高比例。2001—2017年，水環(huán)境保護預算占聯(lián)邦環(huán)保署預算資金總額的比例在37.0%～48.9%波動，最高比例發(fā)生在2010年（見圖4）[7]。2017年水環(huán)境保護預算主要包括下述領域：水體保護、清潔社區(qū)和可持續(xù)發(fā)展、應對氣候變化和改善空氣質量、環(huán)境執(zhí)法和合規(guī)、確保化學品安全和污染防治等五大目標，其預算規(guī)模分別為37.46億美元、19.1億美元、11.32億美元、8億美元、6.8億美元。其中，水體保護目標預算規(guī)模最大，占2017年美國聯(lián)邦環(huán)保署預算總規(guī)模（82.67億美元）的45.3%，較2001年（38.0%）增加7.3個百分點[6]。

圖2 2001—2017年美國聯(lián)邦環(huán)保署環(huán)境科技預算占其預算資金總額的比例

圖3 2017年美國聯(lián)邦環(huán)保署不同領域環(huán)境科技預算情況

圖4 2001—2017年美國聯(lián)邦環(huán)保署水環(huán)境保護預算占其預算資金總額的比例

1.4 美國聯(lián)邦環(huán)保署環(huán)保支出注重采用基金形式

2017年，美國聯(lián)邦環(huán)保署基金預算為31.3億美元，占當年聯(lián)邦環(huán)保署總預算的37.9%。其中，有害物質超級基金為11.3億美元，占當年聯(lián)邦環(huán)保署總預算的13.7%；飲用水州周轉基金為10.2億美元，占當年聯(lián)邦環(huán)保署總預算的12.3%；清潔水州周轉基金為9.8億美元，占當年聯(lián)邦環(huán)保署總預算的11.9%[6]。有害物質超級基金的資金來源為稅收，收入穩(wěn)定且以污染者付費作為資金籌集依據，兼顧公平與效率。清潔水州周轉基金和飲用水州周轉基金的資金來源為財政資金，以低息貸款等有償使用方式為主，與傳統(tǒng)的財政補助方式相比，對引導社會資本環(huán)保投入起到了重要作用[8]。財政支出采用基金形式，是污染者付費與市場化機制發(fā)展到一定程度的產物。

2 美國聯(lián)邦財政環(huán)保支出對我國的經驗借鑒

我國中央財政環(huán)保支出對引導地方政府和社會資本環(huán)保投入發(fā)揮了重要作用。根據財政部與國家發(fā)展和改革委員會內部統(tǒng)計數(shù)據，“十二五”期間，我國中央財政環(huán)保支出（包括環(huán)保專項資金和預算內基本建設資金，不含部門預算資金）2 882.7億元，較“十一五”期間中央財政環(huán)保支出（1 566.21億元）增長84.1%。2015年7月、2016年7月、2016年8月，財政部和環(huán)境保護部依次印發(fā)《水污染防治專項資金管理辦法》、《土壤污染防治專項資金管理辦法》、《大氣污染防治專項資金管理辦法》。2017年4月，財政部、環(huán)境保護部又聯(lián)合印發(fā)《水污染防治專項資金績效評價辦法》。2015年4月印發(fā)的《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》（財建〔2015〕90號）還強調指出，“綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施落實。逐步從‘補建設’向‘補運營’、‘前補助’向‘后獎勵’轉變”[9]。可見，中央財政正在不斷優(yōu)化資金使用方式，提高資金使用效率。盡管我國中央財政環(huán)保支出呈現(xiàn)出規(guī)模不斷增加、資金使用方式不斷優(yōu)化的趨勢，但仍可以從美國聯(lián)邦財政環(huán)保支出具有的四大特征中借鑒下述經驗。

2.1 我國應繼續(xù)加大中央財政環(huán)保支出力度

區(qū)分環(huán)境保護活動和環(huán)境受益活動[10]，根據全國一般公共預算支出決算表，政府環(huán)保支出指中央和地方財政節(jié)能環(huán)保支出扣除能源資源利用和生態(tài)建設后的支出，包括環(huán)境保護管理事務、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、污染減排、江河湖庫流域治理與保護五款及自然生態(tài)保護款下的農村環(huán)境保護、湖泊生態(tài)環(huán)境保護兩項。根據上述口徑進行統(tǒng)計，“十二五”期間，中央和地方財政環(huán)保支出分別為2 546.7億元、5 742.8億元，占比分別為30.7%、69.3%[11]，地方財政明顯高于中央財政。當前我國的發(fā)展水平，若以人均GDP衡量，與美國20世紀70年代至80年代初大致相當。處于相同的經濟發(fā)展階段下，美國的環(huán)境基礎設施建設支出以聯(lián)邦財政為主，我國的環(huán)境基礎設施建設支出以地方財政為主。當前，我國環(huán)境法律對中央和地方環(huán)保事權劃分的規(guī)定，除了跨區(qū)域和跨流域污染防治由中央和地方分級承擔事權以外，對于大氣污染防治、水污染防治、土壤污染防治、農村環(huán)境綜合整治、固廢污染防治等工程項目建設，均規(guī)定由地方政府承擔事權和支出責任。根據實際情況，地方政府在環(huán)保投資方面無力承擔起相關法律要求的全部支出責任，中央環(huán)保專項資金規(guī)模也非常有限，僅起到引導作用。基于此，借鑒美國經驗，現(xiàn)階段我國中央財政亟需加大環(huán)保投入力度，積極引導地方政府和社會資本加強環(huán)保投資。

中央財政投入應建立常態(tài)化穩(wěn)定的資金渠道，提高資金保障能力。繼續(xù)加大環(huán)保資金投入，逐年增加大氣污染防治專項資金、水污染防治專項資金、土壤污染防治專項資金、農村環(huán)境綜合整治專項資金的規(guī)模，保障跨區(qū)域和跨流域環(huán)境保護、跨省生態(tài)補償、環(huán)境科技等領域的財政投入。通過規(guī)劃目標考核、環(huán)保投資信息公開等方式倒逼地方政府環(huán)保資金投入。

2.2 中央財政應逐步加大環(huán)境科技支出力度

我國環(huán)境科技支出（包括中央財政環(huán)境科技支出）規(guī)模較小，現(xiàn)有老工業(yè)污染源污染治理、建設項目“三同時”以及城市環(huán)境基礎設施建設的環(huán)保投資統(tǒng)計體系，也未將環(huán)境科技支出納入現(xiàn)行統(tǒng)計體系。環(huán)保部參與分配的中央環(huán)保專項資金有大氣污染防治專項資金、水污染防治專項資金、土壤污染防治專項資金、農村環(huán)境綜合整治專項資金等，這些專項資金對環(huán)境科技領域的支持較少。中央財政主要以水專項、大氣專項等科研資金形式支持環(huán)境科技。按照2017年美國環(huán)境科技支出占聯(lián)邦環(huán)保署預算支出的比例達9.1%[6]，我國環(huán)境科技支出具有較大的提升空間。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第一章第七條中規(guī)定，國家支持環(huán)境保護科學技術研究、開發(fā)和應用，鼓勵環(huán)境保護產業(yè)發(fā)展，促進環(huán)境保護信息化建設，提高環(huán)境保護科學技術水平。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第二章第二十一條還指出，國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施，鼓勵和支持環(huán)境保護技術裝備、資源綜合利用和環(huán)境服務等環(huán)境保護產業(yè)的發(fā)展[12]。上述兩個條款強調了中央財政對環(huán)境科技方面應承擔起主要支出責任。我國環(huán)境保護基礎研究、新型領域及新型環(huán)境問題污染防治技術研發(fā)屬于薄弱環(huán)節(jié)，亟需加大中央財政對上述領域的引導作用。

2.3 中央財政應繼續(xù)加大重點領域環(huán)保支出

我國政府高度重視大氣、水、土壤、農村等重點領域的環(huán)境保護工作，各種規(guī)劃、計劃、政策、制度、標準等相繼制定。根據財政部內部數(shù)據，2013年設立的大氣污染防治專項資金每年100億元左右，2015年設立的水污染防治專項資金每年120億元左右，2016年設立的土壤污染防治專項資金每年100億元左右，2008年設立的農村環(huán)境綜合整治專項資金每年60億元左右，相對于保障大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃以及“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃有效實施的中央財政資金需求，環(huán)保領域的支出存在巨大的資金缺口。與長期以來美國聯(lián)邦財政環(huán)保支出重點以水環(huán)境保護為主的情況不同，發(fā)達國家上百年發(fā)展過程中出現(xiàn)的環(huán)境問題在我國短期內集中爆發(fā)，大氣、水、土壤、固體廢物、農村、生態(tài)等領域均成為環(huán)境保護的重點領域，亟需中央財政多渠道加大環(huán)保支出力度。

優(yōu)化投資方向和結構，加大對當前重點區(qū)域、重點流域、城市群以及大氣、水、土壤、固體廢物、生態(tài)修復等領域的支撐。加強對跨區(qū)域和跨流域等重大規(guī)劃實施、重大項目建設、重大政策實施、環(huán)境保護薄弱環(huán)節(jié)和領域等方面的引導，確保資金投向與未來階段環(huán)境短板攻堅重點任務的一致性。水污染防治包括工業(yè)水污染治理、城鎮(zhèn)生活污水治理、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染治理、城鎮(zhèn)污水再生利用、城市黑臭水體治理、飲用水水源地保護、地下水污染防治與修復、河道綜合整治、良好水體保護、海洋環(huán)境保護、跨流域和跨國界河湖治理等。大氣污染防治包括工業(yè)大氣污染治理、城鎮(zhèn)燃氣管網建設、城市集中供熱、城中村供熱改造。土壤污染防治包括農用地污染治理、建設用地污染治理等。固體廢物污染防治包括工業(yè)固廢污染治理、生活垃圾治理、醫(yī)療廢物治理、危險廢物治理、電子廢棄物治理等。農村環(huán)境綜合整治包括飲用水水源地保護、污水處理、垃圾處置、畜禽養(yǎng)殖污染治理等。生態(tài)保護包括自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園等重點生態(tài)系統(tǒng)保護、生物多樣性保護等。

2.4 中央財政環(huán)保支出應注重采用基金形式

我國財政支出基本以無償使用方式為主，財政資金使用效率相對不高。而采用市場化運作的基金形式有利于財政資金保值增值，提高資金使用效率。隨著財稅體制改革，我國相關政策文件已開始將設立基金作為財政支出政策的重要創(chuàng)新形式。國務院《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》（國發(fā)〔2011〕35號）提出鼓勵多渠道建立環(huán)保產業(yè)發(fā)展基金[13]。國務院印發(fā)《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）強調通過認購基金份額等方式大力發(fā)展生態(tài)環(huán)保等領域產業(yè)投資基金[14]。國務院印發(fā)《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）提出對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項，主要采取基金管理等市場化運作模式[15]。我國尚無國家層面的環(huán)境保護基金，不利于引導地方政府和社會資本加大環(huán)保投入以及促進環(huán)保產業(yè)發(fā)展，亟需研究建立國家層面的環(huán)境保護基金。

國家環(huán)境保護基金旨在創(chuàng)新投融資體制機制，充分調動市場積極性，吸引社會資金投入，鼓勵地方政府投入，破解治污企業(yè)融資瓶頸，保障環(huán)境保護投資，帶動環(huán)保產業(yè)發(fā)展。建議基金以中央財政資金為引導，吸引社會資金投入，多元化、市場化、專業(yè)化運作。重點投資水污染防治行動計劃、大氣污染防治行動計劃、土壤污染防治行動計劃涉及的重點項目。基金使用方式主要包括低息貸款、股權投資、開展理財活動等，還可采用注資方式激勵地方政府設立環(huán)境保護基金。基金支持對象為污染治理企業(yè)、第三方環(huán)境服務公司、地方環(huán)境保護基金等。對于采用政府與資本合作模式、環(huán)境污染第三方治理方式開展的項目，基金應給予優(yōu)先支持。

3 結論

我國中央財政環(huán)保支出規(guī)模不斷增加，“十二五”期間較“十一五”期間增長84.1%。2015—2017年，各類專項資金管理辦法以及水污染防治專項資金績效評價辦法相繼出臺，財政環(huán)保支出方式不斷改善。本文參考美國聯(lián)邦財政環(huán)保支出的特征，提出進一步優(yōu)化我國中央財政環(huán)保支出的四點經驗：第一，當前環(huán)境保護工作任務較重，大氣、水以及土壤污染防治三大行動計劃相繼實施，中央財政要承擔起更多的污染治理支出責任，加大環(huán)保專項資金投入力度。第二，環(huán)境科技對污染減排發(fā)揮重要作用，中央政府在環(huán)境科技方面應承擔主要事權，要逐步提高環(huán)境科技支出的占比，特別是要增加環(huán)境保護基礎研究、新型領域及新型環(huán)境問題污染防治技術研發(fā)等薄弱環(huán)節(jié)的科技投入。第三，我國在短期內各種環(huán)境問題集中爆發(fā)，大氣、水、土壤、固體廢物、農村、生態(tài)等均成為環(huán)境保護的重點領域，中央財政應多渠道加大支出力度。第四，基金有利于吸引社會資金環(huán)保投入，提高財政資金使用效率，中央財政環(huán)保支出要注重采用基金形式，亟需在國家層面研究建立環(huán)境保護基金。

[1] 中共中央. 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.（2013-11-15）. http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[2] 國務院. 國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見（國發(fā)〔2016〕49號）［EB/OL］. （2016-08-24）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-08/24/content_5101963.htm.

[3] 國務院. 國務院關于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知（國 發(fā)〔2016〕65號）［EB/OL］.（2016-12-05）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-12/05/content_5143290.htm.

[4] 習近平. 決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2017-10-27）. http://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm.

[5] 開根森. 美國水環(huán)境治理法令的建立[J]. 科學對社會的影響,2007, （S1）: 5-20.

[6] 美國聯(lián)邦環(huán)保署2017年預算［EB/OL］.http:// www.epa.gov.

[7] 美國聯(lián)邦環(huán)保署2001-2017年預算［EB/OL］.http:// www.epa.gov.

[8] 逯元堂, 吳舜澤, 陳鵬. 環(huán)境保護基金特征及構建思路研究[J].生態(tài)經濟, 2015, 31（9）: 191-193.

[9] 財政部, 環(huán)境保護部. 關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見（財建〔2015〕90號）［EB/OL］.（2015-04-09）.http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefagui/201504/t20150427_1223522.html.

[10] 國家統(tǒng)計局社會和科技統(tǒng)計司, 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院, 中國人民大學國民經濟核算研究所（編譯）［R］. 國際環(huán)保支出統(tǒng)計文獻匯編, 2009.

[11] 中華人民共和國財政部.財政數(shù)據［EB/OL］. http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/.

[12] 1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過, 2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂. 中華人民共和國環(huán)境保護法［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2014-04/25/content_2666328.htm.

[13] 國務院. 國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見（國發(fā)〔2011〕35 號）［EB/OL］.（2011-10-17）. http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/20/content_1974306.htm.

[14] 國務院. 國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見（國發(fā)〔2014〕60號）［EB/OL］.（2014-11-16）.http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[15] 國務院. 國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意 見（國 發(fā)〔2014〕71號）［EB/OL］.（2014-12-27）. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/02/content_9445.htm.