行政事業單位內部控制文獻綜述

羅夢

一、行政事業單位內部控制的特點

由于我國特殊的制度環境，我國行政事業單位內部控制規范體系建設相對于企業內部控制建設來說，有許多不同之處，有自己的特色與需求。行政事業單位內部控制主要有三個方面的特點。第一是內部控制的目標方面，行政事業單位的特性是以公職人員為行動主題、以資源配置為手段，以履行社會公共服務的只能。因此，提高公共服務效率和效果才是行政事業單位的最高目標。第二是全面預算管理方面，行政事業單位的全面預算管理以社會資源配置為主，預算草案須經過本級人民代表大會批復以后才可以執行，且需要接受財政部門和審計部門的監督。第三是績效考核評價方面，行政事業單位由于兼具了行政職能和社會管理職能，因此，它的績效考核評價不僅要關注單位效益，還要關注社會效益。第四是風險管理方面，由于行政事業單位的主要產品是社會公共服務和社會管理，主要資金來源于政府的投入，所以它對風險的厭惡度更高，其外部風險也主要體現在政府預算安排的多少上面，所以可以通過與政府的溝通來影響政府的預算安排來減少外部風險。

二、行政事業單位內部控制的發展及現狀

行政事業單位是我國特有的非企業組織類型，在國外一般稱為公共部門或非營利組織。2010年，隨著《企業內部控制基本規范》與《企業內部控制配套指引》的頒布，標志著適應我國企業實際情況、融合國際先進經驗的中國企業內部控制規范體系基本建成。在企業內部控制理論與實現蓬勃發展的環境下，與之形成鮮明對比的是我國行政事業單位內部控制發展的嚴重滯后。國內相關研究聚焦于內部控制的一般框架于功能定位，明顯移植企業內部控制的傳統理念，雖然行政事業單位導人了內部控制制度，但缺乏與它非營利組織的特征的有效整合。

（一）行政事業單位內部控制的實施環境背景

行政事業單位是我國特有的機構組織類型，其內部控制的實施必須適應國家宏觀政策導向，由國家政策來引導行政事業單位的內部控制。同時由于行政事業單位日常運轉經費主要源自政府撥款，預算經費的使用方式與效果自然就受到政府的控制。從2000年開始，我國現已建立起了一個以預算編制為核心，以國庫集中支付和政府采購為主要執行手段，初步規范的預算管理模式，相應的部門預算績效考評工作與績效預算改革有序推進。因此，我國行政事業單位的預算收支控制更具外部性和非獨立性。

（二）行政事業單位內部控制的現實問題探究

諸多學者對我國行政事業單位內部控制的實際管理情況都進行了研究分析。

1.內部控制意識相對薄弱

行政事業單位“一把手”對于內部控制重要性的認識不夠，將財政的部門預算控制等同于內部控制，或者拒絕進行內部控制建設；工作人員對《內控規范》仍缺乏了解。同時大部分單位對內部控制的制度實施態度并不積極。

2.內部控制制度不健全

部分行政事業單位至今都沒有一套系統的財務管理制度，單位內部員工的任務分配不均衡且無人管理，導致了實際的工作狀態一片混亂。一部分行政事業單位制度陳舊，已經不符合現在的業務形式，再就是制度內容空泛，針對性和可操作性都不強，制度存在卻形同虛設。

3.預算執行不夠規范

很多行政事業單位部門預算涵蓋范圍有限，預算之外的追加調整項目仍然很多，權威性和約束力較差。同時，有些單位因原則性差、編制方法不科學導致“低質量”預算，在預算執行環節又因為執行預算意識薄弱造成支出項目混亂、超支等現象出現，嚴重影響了預算管理的嚴肅性和預算執行的剛性。

4.崗位設置不科學

有些單位只明確了財務人員的工作內容，但沒有科學的設置內部控制關鍵崗位，出現一崗多人或多人一崗的混亂現象。而在有些行政事業單位中，財務和會計的基本職能嚴重喪失，會計變成了只是負責核實賬目的部門，而本應該掌握并判斷資產是否流出的財務權力被架空，負責資金的處理卻并沒有權力對資金去向進行審核和討論。

5.缺乏有效的內部監督

目前，大部分的行政事業單位都未設置專業的內審機構或將內審機構并入財務部門，使其喪失了寶貴的“獨立性”，致使內審工作的質量難以保障，不能充分發揮內部審計應有的作用。

三、對于行政事業單位的一些建議和展望

對于我國行政事業單位的內部控制體系的建設，學者從各個方面對此進行了深入的研究。

首先要加強行政事業單位領導的內部控制意識。在行政事業單位中，“一把手”對內部控制的重要性的認識程度就尤為重要。作為行政事業單位的領導應該加強內控業務的學習，掌握行政事業單位內控要義，在此前提下，加強內部控制基礎性評價工作的組織領導，健全領導機構，制定工作方案，做好前期準備、各部門間的協調、評價進度的跟蹤以及指導督促等工作。

其次，要明確內部控制的目標。對于行政事業單位，內控的目標是合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，提高公共服務的效率和效果，有效防范舞弊和預防腐敗。首先，以有效防范舞弊和預防腐敗的目標替代發展戰略。其次，行政事業單位內控更加關注公共服務的效率和效果而不是經營方面。最后，要求單位重點關注經濟活動的合法合規。

最后則是加強監督管理體系，健全考核機制。監督管理又分為內部監督和外部監督。內部監督方面，行政事業單位應設立獨立的內部審計部門，建立健全的內部審計相關規章制度，明確審計的范圍、程序和方法，保證內部控制審計的執行，實現內部審計的制度化及規范化。外部監督方面，國務院財政部門（審計機關）及其派出機構和縣級以上地方各級人民政府財政部門（審計部門）應對行政事業單位內部控制的建立和實施情況進行監督檢查，有針對性地提出檢查意見和建議，并督促單位進行整改。

四、結語

行政事業單位的內部控制就目前來說實施得并不盡如人意，尚有很大的發展進步空間。而內部控制事關行政事業單位發展的方方面面，“有控則強、失控則弱、無控則亂”。不斷健立完善內控體系、積極保障內控體系的良好運轉，將是行政事業單位必不可少的管理手段。