淺析新公共管理理論視角下的政府審計職能改革

歐陽宏宇

【摘要】：本文從新公共管理理論的視角出發：首先，分析我國政府審計職能的發展現狀與存在的現實問題，其次，指出政府審計現階段發展的進步性成就和局限性障礙所在；最后，基于新公共管理理論的視角提出對我國政府審計職能改革的可行性建議，從而為法治、廉潔、高效的政府審計的建設提供理論上的支持。

【關鍵詞】新公共管理；政府審計；職能改革

一、引言

職能是事物在特定環境下所具有的功能。傳統政府審計職能包括經濟監督、經濟評價和經濟鑒證。政府審計職能是其適應經濟社會發展需要所固有的內在品質。上世紀80年代，西方國家盛行的新公共管理運動對我國政府改革產生了深遠的影響。伴隨著政府改革，政府審計通過對宏觀和微觀經濟領域進行全面的監督，極大地促進了資源的有效配置和提高了資源的利用效率。結合我國基本國情，辯證地吸收和借鑒尤其是發達國家在公共管理和政府改革等領域所取得的優秀理淪和實踐經驗，對政府審計職能進行有針對性的改革，是改革開放的必然要求，也是國家治理的必由之路。

二、政府審計職能發展現狀與存在問題

（一）職能范圍擴大

為推進國家治理現代化的發展趨勢，2010年修訂后的《審計法》將政府審計的職能范圍從“國家的事業組織”擴大到“國家的事業組織和使用財政資金的其他事業組織”：投資審計范圍從“國家建設項目”擴大到“政府投資和以政府投資為主的建設項目”：經濟責任審計的范圍也擴大到“對國家機關和依法屬于審計機關審計監督對象的其他單位的主要負責人”。這種雙向突破，從個人經濟責任審計到國家治理責任審計的政府審計職能范圍擴大趨勢，既是為了滿足政府審計職能自身提升和全面發展的需要，也是為了滿足經濟社會的有序運行和健康發展對政府審計多領域、全方位監督的需要。

（二）向績效審計轉型

績效審計不同于傳統的政府審計‘。傳統政府審計把工作的重點放在對政府職能部門財政財務收支的監督檢查上，而績效審計注重站在以績效為標準的評價和監督的角度，綜合利用內部的人力、物力、財力和外部的可利用資源，對工程項目或經常性審計業務進行監督評價，并通過提高政府行政管理效率進而最終提高項目或業務的經濟效益為目標，充分發揮政府審計的全面監督作用，推動政府審計職能向監督和管理并重的綜合性方向發展。

（三）向跟蹤審計轉型

傳統政府審計職能總是在相關實際問題出現以后才進行調查，逐步搜尋證據進行事后監督以控制影響和減少損失，而跟蹤審計模式不僅注重對事后結果的責任承擔和問題追究，還將審計業務的進程提前到事前如預算審計、事中如停走審計，通過各個階段的控制把握對審計項目進行系統化、全局性的監督。

（四）職能權利受限

我國政府審計機關成立三十多年以來，主要關注于對于國家經濟宏觀層面調控的監督。但是由于法定職責的限制和相關職權的缺失，政府審計機關往往很難對宏觀經濟局面下微觀經濟體制機制的運行進行有效的監督。法律對政府審計職責和權限的描述和劃分總是過于抽象，但是政府審計機關的職能只能在既定的法律允許的范圍內開展相關政府審計工作。

三、基于新公共管理理論視角對政府審計職能改革建議

（一）綜合性服務建設

新公共管理旨在突破傳統公共管理模式下政府與社會的關系，對政府職能和與社會需求進行重新定位。政府審計職能的本質是為公眾提供政府審計這一特殊“商品”。所以政府審計職能也滿足商品市場供求關系的假設。商品并不局限于高度的市場占有率，關鍵是在于服務本身滿足顧客需要的綜合性品質和效能。在顧客對服務滿意程度不高，政府審計服務遭受質疑的情況下，應該反思政府審計服務本身存在的審計成本過高、審計范圍有限、審計結果無用等問題。

（二）完善市場機制和競爭機制

我國政府審計職能本身比較集中，可以結合國內外優秀的企事業單位和政府的改革經驗，讓部分政府審計職能參與到市場競爭中去，并對市場準入和競爭機制進行完善，加快政府審計職能的市場化改革，提高政府審計的效率和能力。以市場標準為主導來配置部分公共資源，有利于在一定程度上充分發揮市場對資源合理安排和高效配置的作用。因此，凡是在市場更能發揮其優勢的領域，政府審計就應該適當放松管制分散權利，充分發揮市場競爭優勝劣汰的作用。

（三）全面兼顧重點突出

通過將過分繁重、重復率較高并逐漸邊緣化的業務或業務部門進行私有化改革使優質的獨立審計等鑒證機構和其他社會中介機構能夠真正參與到政府審計‘服務的供給中來，利用社會審計資源提高政府審計效率。在私有化的同時要注意保持政府審計職能的對經濟社會監督的全面兼顧和重點突出的特點。刪繁就簡、抓大放小、全面覆蓋、合理規劃，保留主流重要業務如財政財務收支審計等的同時兼顧社會經濟發展新動向如環境審計、碳排放審計等項目，將針對政府審計業務的設計、執行、反饋等步驟全過程的監督對審計獨立性、執行標準、評價原則的嚴格要求全面貫徹到底，以保持政府審計的主導地位，彰顯其獨有的公正性和權威性。

（四）改進機構設置

提高審計機構的地位：現行的各級政府審計機關的雙重領導制雖然能夠相對有效地安排人事和分配任務，但在一定程度上降低了政府審計職能的獨立性。在保留雙重領導機制的穩定性和相互牽制的優點的基礎上，增強上級機構對下級機構的垂直領導，提高審計機構相對于本級政府的獨立陛，將有利于本級審計機構更好的完成上級機構分配的任務和更好地監督本級政府職責的履行。

三、結論

總之，政府審計職能改革必須與國家的全面深化改革大方針緊密結合。通過建立健全相關體制機制和法律法規體系，提升政府審計職能的綜合性和全局性，使政府審計職能改革更好更快的進行，以滿足社會公眾對政府審計的需求和期望，促進政府審計職能向法治化、綜合化、信息化的方向轉變，實現經濟社會的健康發展。

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