杭州空氣質量治理機制探究
——基于外部成本內部化視角

楊 璠

一、引言

大氣污染是世界各國面臨的最大挑戰之一，從十八世紀的產業革命時期開始，逐漸演變成一個重大社會問題，二十世紀二十至四十年代是發生期；五十至六十年代是泛濫期；七十至八十年代為大氣污染治理期；八十年代末至今為全球大氣污染發生期。伴隨著大氣資源破壞的日益加重，大氣污染范圍的日益擴大，形成了全球范圍內的臭氧層破壞、溫室效應、酸雨三大公害。

按照我國最新環境質量標準(GB3095－2012)對空氣污染物的濃度限值要求，2012年在325個地級以上城市中，環境空氣質量達標比例僅為40.9%。2013年在74個按新標準監測的城市中，僅3個城市空氣達標，超標城市比例高達95.9%，2016年津冀區域13個地級及以上城市，空氣質量平均達標天數僅為135天，比74個監測城市平均達標天數少85天，多數城市和居民直接暴露在嚴重污染的空氣之中。

針對我國大氣污染問題，我國在理論和實踐操作方面都相繼進行了一系列的研究，有些學者更傾向于以“自上而下”的政府主導模式，而有些學者則更加注重采用經濟政策。但是若完全依靠政府主導，無法充分調動企業進行大氣污染治理的積極性和創造性，具有高成本、低效率的特點，盡管短時間內可以取得了一定的效果，但是長久來說無法從根本上解決大氣污染問題。究其原因，主要是大氣污染成本的外部性造成的。大氣資源，從經濟學角度來講，是典型的公共產品，不具有排他性、競爭性。由于大氣污染的負外部性特征，會造成污染私人成本與社會成本不等，導致資源配置效率低下。同樣，在大氣污染治理的過程中，也會由于負外部性問題，產生一系列如同企業之間“囚徒困境”，公共部門失靈等問題。由此可見，環境問題本質上同樣是一個經濟問題。由于任何經濟主體的行為都是在一定利益驅動下進行的，而非隨心所欲的。因此，解決環境問題的有效途徑之一是在考慮各方主體經濟利益的基礎上采用經濟手段解決，即在符合市場經濟體制要求的前提下，構建與環境外部性相關的利益機制。因此，除了采用政府直接管制的政策，建立一個能充分調動社會各利益主體參與大氣污染防治積極性，并與我國政府機制相匹配的市場機制，將是我國大氣污染防治的長久之計。

二、空氣質量治理機制分析

鑒于目前我國大氣污染治理市場手段的缺失以及政府手段的局限性，借鑒國外防治大氣污染的相關經濟手段，本文將促進外部成本內部化的空氣治理機制分為準入機制、交易機制、退出機制三個部分。

1.準入機制

第一，企業準入機制，當前我國企業環境違法成本低、排污收費低等現狀，造成排污單位寧愿交排污稅也不愿意自主進行污染治理。因此，通過提高企業準入市場門檻，可以形成有效地約束力促使企業加入減排行列。提高企業準入門檻是指以征收環境稅（二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）和資源稅）為主，融資、擔保及上市幾個方面為輔的形式對排污企業進行限制。大氣污染相關稅收的征收可以提高空氣資源的使用成本并且對政府治理環境支出提供補償，起到壓縮高污染企業利潤空間的作用，通過市場機制，倒逼污染企業向環保企業轉型、調動其開發污染治理設備的積極性，以實現未來可持續發展。

第二，產品準入機制，通過相關認證與對應的標識，才能進入市場。因此，可以針對產品設計、生產、消費，具體包括原料、生產、包裝、運輸和廢棄、回收幾個過程的整個生命周期進行生命周期管理，建立相應的大氣污染排放標準。

2.交易機制

碳排放交易制度是指在控制CO2排放總量的前提下，將排放CO2的權利通過定量的方式分區域、分類型地分配給排污企業，同時在碳排放交易市場進行自主交易。

通過設立碳排放權交易制度，企業進行碳排放權交易的時候會產生相應的交易成本，此時大氣污染治理成本將以交易的方式實現內部化，最終實現空氣資源的優化配置。具體而言，一方面由于不同的排放企業其大氣污染治理水平不同，其中對于某些企業來說治理污染花費的成本大于購買排污權的成本，此時碳排放權交易將在保證企業受益不減少的前提下控制整個社會的大氣污染治理成本達到最低。二是大氣污染治理成本較低的排污單位將通過技術創新與管理創新減少CO2排放，同時產生更多的排污權，通過排污權交易獲取額外利益。

3.退出機制

退出機制是指淘汰達不到有害氣體排放標準的高污染、高能耗企業（如火電、電解鋁、鋼鐵、水泥等），使其有序退出市場。具體可建立的相關標準如“差別電價”、“差別電量計劃”、“以大代小”等措施。

“差別電價”是指將企業或產業按照能耗水平、環保設備數量、CO2等有害氣體排放量等分為允許、鼓勵、限制、淘汰四種類別。對于不同類別的企業與產業，采取不同的銷售電價。這一措施可以有效遏制、淘汰落后高污染產業，促使此類企業向太陽能、核能、風能以及新材料等環保產業轉型，進而實現對空氣環境的保護。同時促使企業針對產品本身、產品生產過程以及產品整個生命周期制定大氣污染減排計劃，最終達到社會治理大氣污染的成本前置至企業生產環節，進而實現大氣污染外部成本內部化的目的。

三、杭州市交通業空氣質量治理機制分析——基于外部成本內部化視角

1.杭州市交通業與大氣污染現狀分析

（1）機動車保有量增長迅速

近年來，杭州市機動車保有量的增長速度非常之快。據杭州市統計信息部門統計，截至2016年底，杭州市的機動車保有量已達234萬輛左右。而在2013年3月，杭州主城區的機動車保有量就早已達到100萬輛，人均機動車保有量已經位居全國第一（每3人就有一輛）。圖1為2011年到2016年杭州市主城區機動車保有量的增長情況。

圖1 杭州市主城區機動車保有量

（2）機動車是造成大氣污染的“罪魁禍首”

根據中國環境監測總站數據顯示，當前我國大部分城市大氣中顆粒物的主要污染來源是機動車、燃煤、工業生產、揚塵等，其中機動車是杭州空氣中顆粒物的首要污染來源，如圖2所示。由此可見，構建杭州交通業外部成本內部化治理機制對于杭州大氣污染治理具有重大意義。

圖2 我國城市環境空氣中顆粒物的首要污染來源

（3）能源消耗巨大

過去20年，隨著工業化的發展，汽車工業也在飛速發展。經濟發展的成績是大家有目共睹的，但是由機動車增長帶來的能源消耗也在迅速增長。以2010年為例，杭州市交通運輸業（不含私人交通）能源消耗總量為179萬噸標準煤，占全社會能源消耗總量的5%，且該比例在不斷增長之中。其中以公路、客貨運能源消耗量最大。隨著杭州市人口數量不斷擴大，機動車保有量不斷增長，未來的能源消耗數量仍會呈上升趨勢，為城市帶來了嚴重的能源危機。

2.杭州市交通運輸業外部成本分析

（1）交通運輸業外部成本主要內容

根據外部成本的定義，交通運輸業的外部成本主要包括大氣污染、土地占用、水污染、生態破壞以及交通事故等等。其中，對空氣的影響主要包括CO、NOX、HC和粉塵等的排放和污染以及CO2排放帶來的溫室效應等。

以運輸產品供應者或運輸單位為區分點可將運輸業外部性成本分為直接外部性成本和間接外部性成本。直接外部性成本根據是否可以通過市場價格機制反映分為兩部分：一是直接技術外部性，包括環境影響、社會安全等，這部分無法通過市場價格機制反映出來；二是直接金錢外部性，包括社會對于交通運輸業的投資與消費，可以通過市場價格機制反映。

通過以上相關分析不難看出，機動車作為杭州大氣污染的首要污染物來源，對環境有著嚴重的負面影響，同時還會帶來資源配置效率低下的問題。因此，通過構建合理的治理機制促進交通運輸業外部成本內部化是控制機動車排放量，解決大氣污染問題的首要任務。

（2）交通運輸業外部性成本的貨幣化度量

由于交通業的特殊性，外部性成本的計量具有一定難度。自1977年起，各國學者針對運輸業成本進行了一系列研究，但由于評價方法不同，最后結果千差萬別。就德國而言，包括防護成本法、內涵定價法、財產價值損失法等。根據歐洲17個國家的研究，公路運輸占據的交通運輸外部成本的92%，如表1所示。

表1 西歐國家不同運輸方式產生的外部成本比較單位：ECU

3.國外交通業外部成本內部化途徑

以日本、歐盟、美國為例，所采取的外部成本內部化途徑主要包括綠色稅收、提高市場準入標準、建立排污權交易體系、以貨幣計量外部成本等方式。具體情況如表2所示。

表2 國外交通業外部成本內部化途徑

4.杭州市交通運輸業大氣污染外部成本內部化途徑分析

(1)提高機動車準入標準

目前機動車尾氣已成為我國大氣污染的首要污染源之一。因此，控制機動車尾氣排放量變得尤為重要，具體可以通過以下兩種方式提高機動車進入市場的標準。

第一，提高機動車排放標準，以限制高排放、不符合市場準入標準的機動車進入市場，從而提高運輸業的效率。?同時，為了杭州的空氣更清新，除了提高新車排放標準，杭州市還將提高油品質量。此類措施不僅可以促進機動車生產企業開發清潔能源型車輛，倒逼企業將大氣污染治理成本內部化，也可以提高清潔車輛的銷售量，促使高排放量的機動車退出市場。

第二，實施清潔車輛稅收優惠制度。針對購買高能效、低排放量等有利于改善空氣質量的清潔車輛的消費者以及使用清潔能源、生產清潔車輛的廠家，提供一定比例的稅收優惠政策同時增加對高污染的老舊車輛的課稅額度。通過此類途徑，可以間接性地將各種交通工具的生產成本內部化至生產者，倒逼其生產綠色車輛，從而減少高排放量車輛市場保有量，即加大低排放量綠色清潔車輛的市場競爭力，從而淘汰高污染機動車。

（2）排污權交易制度

基于排污權交易制度可以制定兩種方式的產權交易體系：

一是資產權（能源使用權）交易體系，允許稀缺資源的使用權在外部成本低的運輸方式同外部成本高的運輸方式之間進行交易 (例如外部成本較低的鐵路可以從公路處購進土地、能源的使用權等)。通過這種方式，可以對外部成本低、對大氣環境影響小的運輸方式如鐵路進行相應扶持，減少高排放量的運輸方式使用率，同時可以激勵外部成本高的運輸方式采用高新技術提高能源使用率、減少排放量。

二是尾氣排放權交易體系。首先杭州市政府應根據大氣污染狀況，確定合理的各個城區的公路運輸業尾氣排放總量，并以此為依據確定該地區的車輛容量。然后確定主體，由于機動車制造企業的排污權分配與轉讓實施起來相對較困難，因此確定以機動車使用單位或個人為主體，對于低于排放標準的機動車，可以給予補貼或減免稅；而對于高排放量的機動車，額外征收費用。同時建立規范的排污權交易市場，進行尾氣排放權的分配、定價、制度規范，允許持有尾氣排放權的單位或個人進行排放權的交易與轉讓，從而實現大氣污染治理等外部成本內部化至機動車消費者的使用成本中。

（3）綠色稅收制度

一是收取燃料稅。根據國際能源署的一份研究，燃油價格的上升會導致國家的燃油需求量的下降。美國可下降0.22%，歐洲下降0.84%，日本下降0.26%。從中可以看出，收取燃油稅，可以明顯約束機動車消費者的燃油消耗量，同時也可以極大地促進廠家進行節能技術的研發。總體來說，收取燃油稅對于改善大氣污染，降低能源消耗具有非常大的意義，目前在杭州推行的任務已迫在眉睫。同時由于在主要交通方式消耗能源中，燃料所占比重較大，因此通過對機動車收取汽油稅、柴油稅等燃料稅，可以加大相關交通工具的運營成本，從而促進外部成本內部化。

燃料稅的收取將一定程度上增加社會的經營成本，因此，針對燃料稅的稅率制定，應結合各種交通方式的成本增長率進行考慮。若收取一定的燃料稅（n），則此種交通運輸方式的成本和運價增長率可通過下式計算得到：CPi=Ci*n/(1+Ci*n)（CPi為第i種方式的成本和運價增長率；Ci為第i種方式燃耗在成本中的比重；n為一定比例的燃料稅）。在收取不同比例燃料稅的情況下，各交通運輸方式CPi的計算結果如表3所示。目前，杭州市各種運輸方式燃料消耗在其總成本中所占的比重如下：鐵路大約15%；公路大約26%；海運大約25%；航空大約40%。

表3 各運輸方式下CPi與n間的關系

由表可知，盡管燃料稅可以促進外部成本內部化，但是也需要考慮社會生產成本的增加，對經濟增長速度的影響以及對本市運輸類產品競爭力的影響。

二是實行運輸稅費制度。本方法可以與燃料稅結合起來，即對部分運輸行為，尤其是在交通擁擠的地區，收取一定的稅和費用，對于較為環保的運輸方式（如鐵路、水運等）征收較低稅費或不征收排放稅，對于有害氣體排放值相對較高的運輸方式（如公路、航空）征收較高額度的運輸稅。這樣可以直接通過收取稅費的方式增加運輸成本從而影響運輸業者的行為，促使其外部成本內部化。因此，構建適用于杭州的綠色稅收政策，促進各類交通方式成本內部化對于治理目前的大氣污染十分有意義。

四、結語

杭州市目前在大氣污染治理方面處于起步階段，仍然過度依賴政府宏觀調節手段。本文分析如何以“利益”為導向，以促進外部成本內部化、社會成本企業化為出發點，從準入機制、交易機制、退出機制三個角度初步探索了空氣質量治理機制的構建，同時結合杭州市交通業進行案例分析，尋求適應我國國情的外部成本內部化治理機制突破口，并提出了提高機動車準入標準，建立排污權交易制度以及綠色稅收制度三大促進杭州市交通運輸業大氣污染外部成本內部化途徑，努力把“西湖藍”變為“天天藍”。

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