探索宅基地“三權分置” 釋放宅基地政策紅利

□ 桐廬縣國土資源局 鄭金龍

實行宅基地“三權分置”是農村宅基地制度的一個重大改革突破，也是探索完善中國特色的城鄉土地管理制度體系的必然要求。早在2014年，桐廬縣就開始探索宅基地制度改革的多項嘗試，并取得了一定成效。

一、落實村集體的宅基地所有權——堅持集體所有

1.收回廢棄宅基地

在積極開展舊村改造、“三改一拆”、新農村建設過程中，及時拆除破舊房屋和非法“一戶多宅”，村集體依法收回老宅基地，讓“宅基地不是祖產，是集體資產”的意識深入老百姓心中。比如桐廬縣分水鎮三槐村以創建“無違建縣”為契機，嚴厲整治違法建筑和非法“一戶多宅”，按照“四重點、八先拆”要求，拆除整治65戶，面積8300平方米，其中用于規劃建房、道路綠化的面積6600平方米，用于復耕的面積1700平方米。一方面緩解了村民建房難題，改善村容村貌，推進了美麗鄉村建設；另一方面有效補充了耕地，緩解了全縣建設占用耕地壓力。2017年全縣收回老宅基地69748 平方米，拆除破舊房屋643229 平方米。

2.推進宅基地有償使用

一是開展級差排基。村集體經濟組織可根據實際情況，制定宅基地級差排基方案，按照宅基地的區位條件，有償提供給符合建房條件的村民使用，在符合宅基地申請條件的村民內實行競價選位。所得資金用于村莊基礎設施和公共服務配套。二是對違法建筑收取有償使用費。對暫時不宜拆除或無法拆除的違法建筑，采取有償使用的方式處理，由當事人向村集體提出申請，經村兩委集體研究和村民代表大會同意，報鄉鎮（街道）審批同意后與違法建筑當事人簽訂有償使用協議書。有償使用費主要用于村莊農居點規劃建設、違法建筑拆除、宅基地管理等支出。

3.建立宅基地退出機制

桐廬縣自2012年開始實施下山集聚工程，通過農村土地綜合整治項目與集聚工程的有機結合，鼓勵村民自愿退出宅基地，進城集聚。縣政府專門出臺了《關于實施桐廬縣農村住房置換中心鎮公寓房的試行辦法》《桐廬縣農村住房置換縣城公寓房實施細則》等一系列政策，投資9.8億元建設春江景苑，安排1804套住宅用于農民下山。目前，已有651戶農戶放棄宅基地進城落戶，既節約了農村宅基地，又促進了城鎮人口集聚，縮小了城鄉差距。

二、保障農戶的宅基地資格權——堅持戶有所居

1.規范農戶身份認定

在2014年出臺《桐廬縣農村宅基地管理細則》中就規定了，村民就是指同一農村集體經濟組織的成員。村集體經濟組織負責做好村民“戶”和“宅”的認定，核定家庭人口。主動接軌戶籍制度改革，宅基地審批不以公安戶籍為依據，而以村集體經濟組織成員身份為依據，有效解決了當前農村戶籍管理中存在的許多矛盾。

2.嘗試“以地保障、以錢保障、以房保障”相結合的多途徑宅基地實現形式

引導與鼓勵村集體建設農民公寓，將宅基地分配變為住房保障。這不僅有利于控制村莊建設用地規模，減少占用耕地，同時還有利于改善農居環境與質量。如鐘山鄉大市村，2012年開始統一拆房統一建公寓房，拆除50多戶建成公寓房7幢，每幢可以安置6戶；鳳川街道西莊村于2012年開展以宅基地使用權無償置換老年公寓使用權，安置樓共12個套間，每個套間約40、50平方米。再如鳳川街道肖嶺自然村以規劃保障村民建房。2014年以來，該村在盤活農村存量土地中，從實際出發，高起點、高標準規劃，通過清理，共拆除“一戶多宅” 127戶、破舊房屋面積10740平方米，整理出土地17.3畝。經過統一規劃，拆后地塊用于住房困難戶建房，在不占用一分耕地的情況下，解決了30多戶農戶的建房用地。

3.探索“按人核算、按戶審批”的宅基地分配模式

▲ 陽山昄新農村面貌

基層反映最多、分歧最大的問題是宅基地面積審批標準。對此，一種觀點認為應當提高農民建房的標準，釋放改革紅利，讓群眾擁有更多的獲得感和財產性利益。另一種認為宅基地的功能定位應當為基本的保障住房功能，而不應過于奢侈，個體利益的膨脹必然造成對公共利益的擠壓。桐廬縣探索出“按人核算、按戶審批”的宅基地分配模式，按照人均30平方米的標準分配宅基地，但單戶占用宅基地最多不得超過140平方米，占用耕地的最多不得超過120平方米。新的審批模式更體現了宅基地分配的公平公正，減少了很多社會矛盾。

三、適度放活宅基地使用權——體現宅基地的用益物權

1.推行宅基地使用權跨村流轉

整合優化全縣宅基地資源，除縣城核心區以外，允許在實施農村土地綜合整治、地質災害防治與搬遷、下山脫貧、舊村改造以及其他新農村建設項目過程中，安排宅基地用于跨村審批。農戶在堅持“一戶一宅、法定面積、有償使用”的原則和接受村民代表會議三分之二以上代表同意的前提下，可以到縣內其他村申請宅基地使用權。專門設計《桐廬縣農村宅基地跨村流轉審批表》，作為附件與《桐廬縣農村村民建房審批表》一并存檔。目前，全縣有4戶農戶跨村申請了宅基地使用權。

2.允許國有土地審批農房

為了有效解決宅基地管理存在的歷史遺留問題和社會發展過程中遇到的新問題，參照《劃撥用地目錄》第十款第1條“福利性住宅”用地可以劃撥方式提供土地使用權的相關規定，利用零星國有存量建設用地安排農民建房，按照宅基地審批模式進行審批，并納入農村宅基地進行管理，不收取劃撥費用。專門設計《桐廬縣農村私人建房使用國有建設用地申請審批表》，在審批表中明確“該宗地有農村宅基地的實際保障功能，其土地使用權和地上建筑物所有權只能按照農房的相關政策進行處置”。在辦理土地使用證和房屋所有權證時，在證書記事欄中載明“該宗地有農村宅基地的實際保障功能，其土地使用權和地上建筑物所有權只能按照農房的相關政策進行處置”。同時規定，在實施重大項目建設過程中，需要使用國有土地3畝以上安排審批農房的，報請縣政府批準后實施。目前，全縣已在國有土地上審批的農房有92戶。

3.大力發展民宿經濟

中央大力實施鄉村振興戰略，鼓勵農村一、二、三產業融合發展，桐廬縣在2008年出臺了《關于加快發展村級集體經濟的若干意見》鼓勵發展民宿農家樂，目前，全縣民宿經營戶總量達到550家（其中90%是農房）、床位10105張，截至2017年底，全縣農家樂（民宿）接待游客412.6萬人次，營業收入26300萬元，分別同比增長24.6%，24.2%。并在該縣富春江鎮蘆茨成立了全省唯一的慢生活體驗區，目前該村村民盤活閑置農房，發展農家樂和民宿，現有民宿客房1791間，床位3500多個，日均接待旅游者2191余人，美麗蘆茨受到了國內外游客的點贊，農民收入也大幅增加。

4.開展空心村二次創業

在鄉村旅游快速發展的形勢下，縣、鄉、村三級合力破難，秉著“走出去、請進來”的理念，圍繞打造城里人“第二居所”的目標，開展“空心村二次創業”改革試點。根據不同村莊閑置農房的類型和條件，創新多種利用途徑或形式，積極發展農家客棧、鄉村酒店、高端民宿等新型業態，探索形成了出租（集中租賃）、出讓、合作（“村委+農戶”或“村委+公司+農戶”）、聯營（股份制）等“二次創業”經營管理模式。比如，橫村鎮白云村的集中租賃模式，村委將7幢閑置農房出租給杭州客商發展民宿項目，村集體享受基本分紅；莪山鄉新豐村的聯營模式，村集體統一收購30余戶農戶閑置房，由村委會和社會資本聯合開發，村集體以閑置房入股。新型民宿經濟發展模式，既盤活了空心村閑置房產，讓村民得到了實惠，又為村集體增加了長期性租金收入，成功實現空心村二次創業。