以縣為本，兩千多年都沒變

季志敏

“郡縣治，天下安”，這是中國的古訓。縣，是兩千多年間中國社會最基層的治理單位，甚至連名字也一直沒有變動過。

春秋時期楚國最早設縣

繁體的“縣”字由“縣”和“系”兩個偏旁組成。擁有“系”和“懸掛”的意思，其引申的含義便是“直隸”，這就意味著“縣”就是國君直接派官管理的行政區。

了解一點歷史的人都知道，從大禹的兒子夏啟建立統一國家起，夏、商、周三個王朝一直推行分封制的社會治理模式。所謂分封制，就是天子把天下的土地與人口永遠授給自己的血緣子弟與功臣戰將，讓他們成為享有高度自治權力的地方諸侯。分封制的缺點是，時間一長，這些封國之間的血緣親情、戰友之誼越來越疏遠，難免會因利益引起各種紛爭。但是隨著社會經濟的發展進步，國君對地方的直接管理也越來越變得可能。縣，就是國君直接管理地方的產物。

根據《左傳》記載，楚國是第一個建縣的諸侯國。公元前690年強大的楚文王打敗申國和息國后，不再把新占領區分配給諸侯，而通過建縣直隸，實行國君直接委官統治的新制度。

值得一提的是，申縣自戰國中期后即已更改縣名而不復存在，很多歷史學家在史籍中曾反復尋找仍難見其蹤影。而息縣自建縣后，天下改朝換代不知多少回，但其縣名與縣府的治所幾乎沒有變化，堪稱“中國第一縣”。

春秋戰國時期，“縣”作為新的社會組織和新的行政管理體系，開始在各地區迅速成長起來。

緊隨楚國的就是秦國。

關于秦統一六國的原因，有人指出，秦國有著當時最管用的制度——郡縣制。正因為有了郡縣制，才使得秦國成為統一的專制帝國的締造者。

在著名的商鞅變法中，秦國在全國范圍內普遍推行郡縣制。由于縣政制度巨大的基礎性作用，使得中央王室一系列的方針、路線、政策都能夠得到有效的貫徹落實，從而形成巨大的行政動員能力，將全國的人力、物力、財力最大限度地集中起來，去支撐大規模的對外戰爭和興辦那些小國過去連想都不敢想的重大建設工程。

秦統一后，秦始皇聽取廷尉李斯的建議，宣布在全國范圍正式廢除國野制，實行郡縣兩級地方行政制度。他把全國分為36郡，以后又增至40余郡。郡下轄若干縣，縣下設鄉、亭、里。皇帝的政令，可通過中央的三公九卿，直達于地方的郡、縣、鄉、亭、里，從行政結構上解決了大帝國行政渠道暢通無阻的問題。

很長時期每縣只有數萬人口

郡縣制出現以來，分封制并沒有就此消失，而是時隱時現。然而事實證明郡縣制優點更多，最終成為了行政管理制度的主流。

中國兩千多年的歷朝歷代，行政管理層級曾經經過很多變化，有過兩級制，也有過三級制，還有過四級制，縣之上的行政管理單位有過郡、州、道、路、府等變化，然而作為最基層的行政管理單位，縣制一直高度穩定，甚至連名稱也不曾變化。

秦制規定“縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠”。漢代之縣的規模一般只分兩級：萬戶以上為大縣，其長官稱令；萬戶以下為小縣，其長官稱長。銀雀山漢墓出土的竹簡《庫法》中對此有明確的記載：“（大縣）百里，（中）縣七十里，小縣五十里。大縣二萬家，中縣萬五千家，小縣萬（家）。”

秦代有縣約1000個，人口約為2000萬，平均每個縣僅為2萬人。據《漢書》記載，西漢最繁榮時期的戶數為1200多萬，人口數為5700多萬，這個人口規模是中國古代社會前半期的頂峰，一直到宋代仁宗嘉祐八年（1063年）才被超過。但就算是此時，若除以1587個縣，每縣人口也僅為36000余人，與竹簡《庫法》中記載的漢代情況差不多。

唐開元二十八年（740年）為840多萬戶，4800多萬人，除以1806個縣，每縣平均人口尚不及3萬人。到了宋徽宗大觀四年（1110年），全國戶數達到2000多萬戶，人口總數終于過億，約為1.25億人，若除以1234個縣，每縣平均約為10萬多人。到了明崇禎十三年（1640年）的時候，全國約有1.4億人口，除以1385個縣，縣均人口仍然約為10萬多人。迄至清代光緒二十七年（1901年），全國人口已經高達4.5億。當時，全國縣域為1325個，縣均人口高達34萬人之多。

縣官被稱“父母官”

縣官的稱呼，各朝各代有所不同，有縣令、縣長、知縣、縣尹等，但縣官的職責是基本相同的。

自秦至清，只要是統一的王朝，縣官都由吏部銓選，皇帝直接任命，因此，人們常將縣官稱為朝廷命官。

在中國官僚體系中根據職官與百姓關系的不同，可分為管民的官與管官的官。縣官處于國家政權的基層，負責轄區內行政、財稅、司法、教育的領導工作，包攬諸如賦稅征解、案件審理、賑災恤民、興修水利、發展農業、教化百姓等具體事務的處理，與百姓日常生活息息相關，是典型的管民官，所以常被人稱為“父母官”。

一般來說，縣官的職責包含以下一些方面：

●教化。教化百姓是縣官的首要責任。縣官負有貫徹執行皇帝詔令，以儒家思想教化百姓的職責。明清時期，全國每個縣都有專講鄉規民約的場所，稱為“約所”。作為一縣之長，負有樹立本地各種各樣典型，以供百姓學習的重任。如忠臣烈士經朝廷批準可立祠，孝子賢孫也可掛匾等。

●司法。中國自古以來將司法、行政合為一體，縣官既是一縣的行政長官，也是司法長官，負責本轄區內的治安和刑獄案件管理。民有冤屈，先赴縣衙門告狀。縣官要親自受理案件，對命案、盜案等刑事案件，縣官必須親自勘驗現場、檢驗尸傷、偵查、緝捕、查贓，實行強制措施，還要進行初審，定罪量刑，逐級上報作為定案依據。清代的法定刑罰，按輕重劃分依次是笞、杖、徒、流、死五刑。它們分別由不同級別的衙門來行使。縣的司法權限最小，只限判笞、杖兩個輕刑。其他刑罰都要經縣衙門初審后交上級單位審定。

●征稅。中國古代是農業社會，農業幾乎是唯一的經濟產業，國家財政收入、官吏的俸祿和軍隊所需的一切大多通過縣官之手，取之于民。因此征收賦稅是縣官的重要職責，也是考評縣官政績的重要指標之一。

●勸農。為表示勸農，歷代規定把立春日作為勸農日，縣官于立春前一日迎春牛于大堂前，次日于大堂前舉行迎春動員，以紅綠彩鞭打春牛，稱之為“打春”。

●賑災。明清時期的救災程序有報災、勘災、審戶、發賑等。救災措施有蠲免、賑濟、調粟、借貸、除害、撫恤等。這一切措施都由知縣實施。

●興學。為了滿足培養人才的需求，古代縣官還擔負著興辦縣學和主持科舉前最初考試——縣試的職能。

由于朝廷的一切治民政務都要靠縣來組織實施，因此，古人曾以“萬事胚胎皆在州縣”來形容縣官作為實際處理政務的重要性。

漢武帝始創異地任官制度

縣官的選任還有一個十分重要的制度，就是任官回避制度。這一異地任官制度始創于西漢時期。雄才大略的漢武帝劉徹，以其深邃的政治洞察力，敏銳地意識到了異地為官對維護中央集權，對防止裙帶關系滋生、抑制盤根錯節的地方勢力的重要意義。到了東漢桓帝時期，中國第一個關于任官回避的成文法規“三互法”正式出臺。到了宋代，回避制度進一步被細化為籍貫回避、親屬回避、職務回避以及科舉回避四大類。

明清兩代回避制度更加嚴格。明朝規定“南人官北，北人官南”，只要想做官，就只能穿越半個中國。清朝法律略有放寬，只規定不得本省為官。一旦為官，便要拿著身份證明，到五百里之外的地方上任，稱為“避籍”。這種避籍的好處在于使官吏孑然一身，在轄地舉目無親，避免過多的社會關系編織出徇私舞弊的人情網。但難免也有弊端，這一制度使官員遠赴他鄉，很難事先了解任職地的風俗習慣，甚至會出現語言不通的障礙，不利于體察民情與治理工作。

從唐代開始，考中進士者要任官，先要通過由吏部組織的釋褐試。因為中國宋以前沒有棉花，只有絲綢和麻布，一般百姓只能穿褐色的麻布衣，唯有官員才有穿絲綢服裝的特權，所以釋褐試是決定一個知識分子是進入官場為官、改穿絲綢衣服，還是繼續當老百姓穿麻布衣的命運抉擇。

始自唐代的脫掉麻布衣的“釋褐試”按“身、言、書、判”四方面要求進行。首先是“身正”，即家庭出身和個人品行符合要求，出身于奴仆、皂隸（舊時衙門里差役）、娼妓等家庭的賤籍之人，不得做官。還要觀察相貌，有無疾患，有無隱瞞歲數等。其次是“言簡”，要求參試者口齒清楚，表述流利。再次是“書美”，要求參試者書法端正，文辭優美，切入準確，說理清楚。然后是“判準”，要求參試看對策論試題反應靈敏，理解深刻，能抓住本質，準確判斷，迅捷決策。明代共有1170余個知縣，幾乎都在赴任前接受過朱元璋的親自接見和告誡。上任后凡清廉正直的，朝廷還要派專人前往慰勞，增加俸祿或額外給一筆獎金。任期滿后考核優異者，就可以調到京里任六部主事一類的官職。

當然，以上我們說的縣制，還都是古代封建社會的舊縣制。清滅亡后，縣官不再是皇帝委任。新中國成立后，各級政府都是人民政府，已和舊時代不可同日而語。然而，縣作為最基層的社會治理單位，卻延續兩千多年，成為中國社會的一個鮮明特色。

（摘自《北京日報》）