行政訴訟有限司法變更權制度研究

陳煜威

【摘要】從我國2014年新行政訴訟法的規定來看，有限司法變更權是肯定說與否定說相妥協的產物。新行政訴訟法第77條關于行政處罰“明顯不當”以及“涉及款額的其他行政行為”的規定，是對舊行政訴訟法有限司法變更權的新發展，同時，進一步明確有限司法變更權的適用條件和范圍仍是亟待解決的問題。

【關鍵詞】有限司法變更權 行政訴訟 明顯不當

1989年行政訴訟法第54條在“行政處罰”與“顯失公正”的雙重限制下適當承認了法院的有限司法變更權，2014年新行政訴訟法第77條進一步完善了舊行政訴訟法的相關規定：“行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對數額的確定、認定確有錯誤的，可以變更判決”。與舊法相比，新法在保留行政處罰的基礎上進行有限突破，增加了涉及款額的其他行政行為；其次，針對行政處罰行為，改變原行政訴訟法中關于“顯失公正”的提法，取而代之以“明顯不當”的用語；最后，確立了禁止不利變更原則，明確了對行政相對人、利害關系人的保護。筆者認為，現行立法雖對舊行政訴訟法關于司法變更權的規定進行了完善，有限司法變更權制度有了新發展，但從本質上來看，立法并沒有擴大司法變更權的適用范圍，在此背景下明確適用有限司法變更權的條件是亟待解決的問題。

一、關于行政處罰“明顯不當”的規定

行政訴訟法將“明顯不當”的行政處罰行為納入司法審查，有觀點認為這是我國行政自由裁量權司法審查制度又一次突破。一是體現為行政自由裁量權司法審查廣度的大大拓寬，由“顯失公正，擴大至“明顯不當”；二是體現為行政自由裁量權司法審查深度的逐步推進，在保留對于“行政處罰明顯不當”的司法變更權的同時，還賦予了法院對于“明顯不當”行政行為的撤銷權，并可以判決被告重新作出行政行為。筆者認為，若僅從將“顯失公正”修改為“明顯不當”這個層面來看，新行政訴訟法并沒有擴大變更判決的適用范圍，二者的本質內涵并無不同，都是表達了裁量權的明顯不適當、不合理。之所以采用“明顯不當”，這個術語一方面是因為明顯不當與裁量權之間的關系更加緊密，理論界也習慣性地將明顯不當用來表達裁量權的嚴重不合理。另一方面，也使其與行政復議法的“具體行政行為明顯不當”相銜接，使我國行政訴訟制度與行政復議制度在用詞上保持一致。

二、關于“涉及款額的其他行政行為”的規定

行政訴訟法新增了“涉及款額的其他行政行為”適用司法變更權的規定，基于此，有觀點認為，這是進一步擴大有限司法變更權適用范圍的體現。而筆者認為，由于這一規定在本質上并不涉及司法權對行政權的干預，故不符合司法變更權即法院用自己的判斷代替行政機關的決定，從而直接改變行政行為內容這一內涵。同時，從某種意義上說，這種立法規定是在結合司法變更應嚴格限制和必要擴張兩種觀點下符合現實國情的中間道路。其中的“行政行為指行政處罰行為以外的性質類似于行政補償、行政裁決等的行政行為，“款額”是指行政機關根據客觀事實在做出行政決定時在數額上面做出的認定，例如對涉及款額的撫恤金、社會保險待遇等行政給付行為數額的認定。因為法律對這一款額的確定、認定有確定的標準，此時無論是法院還是行政機關都沒有自由裁量的空間，屬于羈束行政行為，法院經過對案件的審理能夠形成對多少款額的確信。在這方面，只存在技術性問題而非原則性問題，不論是法院還是由行政機關糾正，結果都應當是一樣的，基于訴訟經濟原則和及時救濟原則，法院可以作出司法變更，但本質上不涉及司法權對行政權的干預。

三、明確有限司法變更權的適用條件

通過上述對立法現狀的分析，筆者認為，在法律層面仍體現了司法變更權應當受到一定限制的基本思路。在行政訴訟中授予法院以司法變更權，能夠通過司法權對行政權進行監督和制約，但在客觀上會對行政權的行使造成一定的影響，也有可能不利于發揮行政機關的職能，同時也會給法院增加負擔。為了防止司法權的無限行使乃至權力濫用對行政權的過度干涉，以及可能由此對國家權力分工的破壞，司法變更權的適用條件和范圍理應受到一定程度的限制。

第一，在運用撤銷手段足以實施有效救濟的情況下不得適用變更判決。比如在一件行政訴訟案件中，當事人要求法院撤銷行政機關的相關決定，法院撤銷這個決定就已經對相對人的權利實施了有效救濟，那么法院不應當變更行政機關的裁決，否則反而將導致訴訟資源的浪費。

第二，行政爭議的解決必須依賴于行政機關專業知識的情況下，不得適用司法變更權。比如對專門技術性問題，應該尊重擁有有關方面專家的行政機關的判斷。同時為了解決“專門技術性判斷”的泛化和濫用與司法變更之間的矛盾，一般認為，若需要解決的行政爭議具有“高度的專門技術性”，達到法院不能輕易介入程度的領域，司法變更權就沒有適用的余地。

第三，司法變更權應僅適用于不合法的自由裁量行為以及羈束行政行為。就明顯不當的行政處罰行為而言，根據全國人大法工委的解釋，行政訴訟法的修改是在堅持合法性審查原則的前提下，對合法性原則的內涵作了擴大解釋，根本上是將明顯不當的行政行為作為違法行為看待。因此，行政處罰明顯不當即不合法的自由裁量行為可以適用司法變更權。就涉及款額的其他行政行為而言，屬于羈束行政行為，只涉及技術層面的問題，因此可以適用司法變更權。除此之外的領域，筆者認為應考慮司法權不能過分干涉行政權的原理，司法權應當尊重行政權，因此沒有適用司法變更權的余地。

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