關于深化大田河長制制度的思考

黃錚

【摘要】以河流保護為出發點，對大田縣河長制做簡單介紹，隨后進一步探討了河長的工作內容、制度健全、信息處理、執法職權落實以及公眾參與等方面的內容。列舉分析了河長制在實踐中出現的一系列問題，并據此對河長制發展提出了建議。

【關鍵詞】河長制 環境保護 流域治理

青山綠水就是金山銀山。

我國歷來是農業大國，“三農”問題和“環境”問題于國家關系重大。河湖治理是一個具有強外部性的過程，相當長的一段時間內，政府失靈、社會失靈、市場失靈的“三失靈”困擾著我國的河湖治理實行。要完全解決環境河湖日常治理問題，必須要提供跨部門、跨流域、跨層級協同的機制。九龍治水、流域上下游沖突等問題，是存在于老的治水體制中的“三跨”問題。

大田縣從2009年起，以治理水土流失為契機試行河長制，始終堅持“污在水中、源在岸上、根子在人”的治河思路，探索九載余，逐步達到“河暢、水清、岸綠、景美”的治河目標。

一、概念介紹

黨的十八大上，把生態文明建設，提升到五位一體總體布局的戰略高度，并作出全面部署。中共中央在2016年12月印發了《關于全面推行河長制的意見》，在全國推行河長制。我們需要加強生態文明建設的重要性和必要性，以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度和責任為人民創造良好生產生活環境。

（一）河長制簡介

（1）河長制含義。“河長制”，即由中國各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責組織領導相應河湖的管理和保護工作。該制度于2007年8月由江蘇省無錫市率先提出，它是在太湖藍藻爆發后，地方政府創建的新型河流治理制度。河長制是有效治理和防備水污染的一項偉大創舉。全面推行河長制，是以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系，構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障。

（2）河長制目標。湖南省在《湖南省實施河長制行動方案（2017-2020年）》中提出了河長制的五大目標，及使得用水總量得到嚴格控制、江河湖泊的水質標準提高、河湖水岸線得到有效保護、有效改善河道周邊生態環境、逐步完善河湖的管理制度。

河長制的目的是為了保證河流在較長的時期內保持河清水潔、岸綠魚游的良好生態環境。通過河長制，讓本來無人愿管、被肆意污染的河流，變成懸在河長們頭上的達摩克利斯之劍，逐漸使河流變得“水清，河暢，岸綠，景美”。

（二）福建省三明市大田縣介紹

大田縣得天獨厚，被譽為“閩中寶庫”，是福建省主要礦產地和全國首批100個重點產煤縣之一。豐富的礦產資源給大田縣帶來的不僅是經濟收入，嚴重的污染也伴隨而至。再加上當地傳統的農業生產方式，更加重了當地的河流污染。2009年，該縣提出了“污在水中、源在岸上、根子在人”的治河方略，率先實行河長制；2013年，全面完善河長制流域管理機制，由縣長任總河長，全縣168條干支流共設立了168名河長，實現河長全縣全覆蓋。

二、大田河長制的實踐意義與收獲

大田縣根據自身長期工作經驗，構建“河長”網絡，變九龍治水為合力治水。長期以來，生態環境管護執法部門涉及職能部門多、職能交叉重疊、職能部門銜接不緊，甚至出現相互推諉現象。為徹底改變群龍無首、水難治的尷尬局面，從2009年起，探索實行“河長制”，成立了以縣長為組長的“河長制”管理工作領導小組，由分管水利和環保的副縣長分別擔任境內兩條主要河流“河長”，明確“河長”為包河治理的第一責任人，由于職責明、任務清，協調治理步調統一，取得了良好成效。

（一）河長工作職責明確

提高河長責任意識，對領導不力、工作不實的責任人進行輿論監督，對影響流域環境保護的部門和企業堅決予以曝光。同時在縣電視臺開辟“河長”專欄，及時曝光違法典型案例，提高群眾水環境保護意識。各河段長要充分發揮河長巡查員、管理員、聯絡員作用，按照分級負責、分線管理、分片包干的工作機制，逐層分解目標任務，逐級落實工作責任，確保人員、責任、目標三落實。

（二）制度機制健全

建立步調統一的協調機制，大田縣建立河長會議制度、信息共享制度、工作督察制度，協調解決河湖管理保護的重點難點問題，定期通報河湖管理保護情況，對河長制實施情況和河長履職情況進行督察。各級政府都設置河長制辦公室，通過集中辦公，使協調工作日常化，改變目前部門各自為政情況。

形成協同聯動的執法機制，大田縣為加大河湖管理保護監管力度，建立健全部門聯合執法機制，完善行政執法與刑事司法銜接機制。在全省率先成立縣生態綜合執法局，鄉鎮配套組建生態綜合執法分局，各鄉鎮把鄉鎮生態綜合執法力量與河長工作有力地結合起來，實行“嚴管、勤查、聯動、重罰”。

建立獎罰分明的考評機制，大田縣根據不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考。

（三）信息數據龐大

2015年，大田縣生態環境保護指揮中心成立，采用互聯網+、物聯網、虛擬化和云計算等技術，建設一個省級云基礎數據中心和省、市、縣三級應用平臺，以管理信息化、管控可視化、指揮遠程化為目標，形成了一個動態監測網絡，用技術思維管護河道極大地提高了行政效能。全縣100多個河段的監控視頻和定位圖像信息，均實時顯示在墻上密密麻麻的屏幕，猶如公安的“天眼”系統，監控著每一條河流的安全。

（四）易信曬河

2013年，大田縣全面完善“河長制”流域管理機制，成立以縣長為組長的“河長制”管理工作領導小組，按照屬地管理原則，實行分段管理、監控、考核和問責，并推出了行之有效的治理方式——“易信曬圖”。

全縣所有河長加入“河長易信群”，以實名標注河段名和河長名，每天把巡查情況實時反映到群里。所有河長落實巡查工作，采取定期與不定期巡查相結合，日常巡查與夜間巡查相結合，晴天與雨天相結合，使違法行為無縫可鉆。

“河長易信群”就像“千里眼”，河水一有變化，河長辦、縣生態執法局都能第一時間掌握、處置，此舉也獲得了社會各界認可。2015年，此案例入選“全國水利行業基層治水十大經驗”。

三、河長制面臨的問題與改進建議

任何新生事物都會經歷問題叢生到不斷解決，不斷完善的過程。河長制也是如此，雖然蘊含強大生機，但在實踐過程中也凸顯了很多問題。

（一）治河先治源

因所處地域的的不同，氣候以及自然環境的差異，造成不同地域的環境承載力有很大不同，河流的污染程度以及污染源也是各有差異。即便是同一條河流，也可能因為沿岸住宅，產業分布，綠化程度的差異而造成上下游之間的污染源與污染方式的差異。

因此必須針對不同的污染源，制定不同的方案，才能真正做到對癥下藥，提升針對性與有效性。同時也不能各行其是，各自為政，要建立全域治理的責任機制，山、水、林、田、湖是一個生命共同體，生態環境保護和治理不能以行政區劃為單位，而應以同一個自然流域即同一個自然生態系統為單位，協調聯動。實現共建共管，打破行政區劃，形成了切實可行的統一規劃、聯動機制合作模式。堅持黨政同責、屬地管理，整體思維、系統治理。

（二）更加明確的法律制度

《中華人民共和國水污染防治法》第五條中明確指出要把地方河流保護情況作為地方政府的考核評價的內容；第十條又賦予了所有單位和個人對水污染行為的檢舉權。基于這些規定，可以將其制度化，在國家層面依據相關規章制度，建立規范的實施程序、考核程序和責任標準，通過規范的法治程序籽‘河長制”落實。

河長制是一項在全國推行的能有效治理江河湖泊污染的浩大工程，河長在這一制度中起到關鍵作用。但目前河長制本質上仍是一種人治，這就容易因河長個人標準造成管理混亂，而各級河長也是“責任大，權力小”。因此要對河長的權利及責任、河流治理標準以及制度完善等方面作進一步修改，以大力發展河長制，治理和保護水環境。

2017年7月28日，浙江省通過了《浙江省河長制規定》，這是我國首部針對河長制出臺的法規。而來自水利部的數據顯示，全國現已有24個省及區市在推行河長制，各地區都推出了關于河長制的規定，但都沒有上升成法律法規。整體上看，目前的相關法律及規定缺乏體系性和統籌性，容易在各級河長工作過程中造成困難。因此，國家應打破行政區劃壁壘，在完善過程中明確各項規定，使得權責平衡，賞罰公正，具有可操作性和可問責性。

四、結語

對于解決河湖治理的外部性問題，實行河長制是一個毋庸置疑的做法。我們在分析過程中發現，對于我國目前的國情，政府集中力量辦大事是一個極大優勢，而河長制正是得益于這個社會制度優勢。河長制的實施，在一定程度上解決了“三失靈”問題，讓各部門協調得到制度保障，讓聯動執法機制有實權可行，讓信息收集依靠大數據平臺。這些舉措對河長制的順利實行有極大的幫助，也為我國河湖治理提供了一條正確的道路。我們有足夠自信相信，在不久的將來，我國的河湖治理一定會取得巨大突破，逐步達到“水清，河暢，岸綠，景美”。

參考文獻：

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