環境（生態文明）行政管理

文 郇慶治

與生態環境保護或生態文明建設議題相關的政府行政管理體制及其運行機制、政策工具等的總稱，是“環境國家”或“生態文明國家”的重要構成部分。與之相關聯的術語，還有綠色行政或綠色行政管理等，是大致可以互換使用意義上的概念。具體地說，環境行政管理是指，國家采取行政、經濟、法律、科學技術、宣傳教育等手段，對各種影響環境的行為進行規劃、調控和監督，以協調環境保護與經濟、社會發展之間的關系，達到保證和改善生態環境、保障公眾身體健康目的的行政管理活動。環境行政管理的范圍，是對我國主權轄區內的工業污染防治、城市環境綜合整治、自然生態環境保護及與我國承擔有關的全球性生態環境保護義務的工作，包括大氣污染、水污染、土壤污染以及有害廢物、有毒化學品、噪聲、振動、惡臭、放射性、電磁輻射等污染的控制，也包括對生態環境、生態農業、海洋環境保護和自然保護區、野生動植物、瀕危物種監督管理。

就環境行政管理體制而言，其中最重要的是中央政府相關部門之間以及中央政府與地方政府之間的行政隸屬、組織架構和職權分配等關系。我國環境行政管理體制的發端，至少可以追溯到1972年舉行的聯合國人類環境會議和在次年舉行的全國首屆環保大會，而自改革開放以來，我國的環境行政管理體制已經歷了四次大的改革：1982年，組建城鄉建設環境保護部，內設環境保護局，屬司局級機構；1988年，國家環境保護局從建設部中分離出來，成為國務院直屬機構；1998年，國家環境保護總局升格為正部級機構，強化全國的環境政策制定、規劃、監督、協調等職能，同時成立“國土資源部”，以統一對國土資源進行管理；2008年，成立環境保護部，由國務院直屬機構變成國務院組成部門，為更好地發揮環保在服務民生、宏觀調控等方面的功能提供了組織保障。至此，我國確立了目前的統一監督管理與分級、分部門監督管理相結合、以政府為主導的環境管理體制。

更具體地說，我國當前的環境管理體制是一種“縱橫結合”、“條塊結合”的復合性模式（侯佳儒，2013）：在橫向關系上，現行環境管理體制的基本特征是統管部門與分管部門相結合。我國《環境保護法》第7條規定：“國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理”，環保部門被定位為“對環境保護工作實施統一監督管理”的部門，即通常所說的“統管”部門；而“分管”部門是指依法分管某一類污染源防治或某一類自然資源保護監督管理工作的部門，包括國家海洋行政主管部門、港務監督和各級土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門等。這種模式也叫做“條條管理”或“行業管理”。其中，統管部門與分管部門之間執法地位平等，不存在行政上的隸屬關系，沒有領導與被領導、監督與被監督的關系。因而，這種管理模式的有效運行，在很大程度上依賴于各個部門之間的協調和合作，而旨在建立彼此間共識的協商就成了這個體制的核心特征。

在縱向關系上，現行環境管理體制的基本特征是實行分級管理。環境保護部是國家環境保護行政主管部門，各級人民政府設有相應的環境保護行政主管機構，對所轄區域進行環境管理。這種模式也叫做“塊塊管理”或“區域管理”。它是將同一區域內的環境問題，不分行業、領域和類別，均納入該區域環境管理范圍的管理模式。這種模式是世界各國最早普遍采用的、以行政區劃為特征的管理模式。我國《環境保護法》第16條規定：“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”這是我國區域管理模式的確立基礎和法律依據。

總體而言，一方面，探索建立這樣一種環境行政管理體制的過程，就是我國各級政府對生態環境保護重要性認識不斷提高、依法科學管理生態環境能力逐漸提升的過程，因而，它是我國經濟社會現代化進程中環境管治或善治的國家意志與能力的重要體現，并對現實中生態環境破壞的修復與預防發揮了積極作用，但另一方面，現行環境管理體制無論在中央還是地方政府層面上，都還存在著諸多亟需改進的不足或缺陷，仍處于不斷改革與完善的過程中。比如，國家環保總局2002年首次嘗試在南京和廣州建立自己的區域環保督查中心，并于2006年和2007年先后組建了它的6個區域督查中心：華東（南京）、華南（廣州）、西北（西安）、西南（成都）、東北（沈陽）和華北中心（北京）。區域環保督查中心的創建表明，中央政府決心控制或扭轉長期以來隨著經濟增長而不斷惡化的生態環境，尤其是強化對國家環境法律、規章和標準貫徹落實的垂直性監管，但環保部對區域環保督查中心的行政授權是十分有限的。就此而言，區域環保督查中心的設立，可以理解為環境部及其所屬環境監察局等的職能在空間上的一種擴展（郇慶治，2010）。再比如，環保部于2016年3月組建了大氣、水和土壤污染防治司，目的是通過機構改革重組，更好地統領與加大環境治理力度，努力打好大氣、水、土壤污染防治這“三大戰役”。

而就生態環境保護和生態文明建設的本質要求來說，我國目前的這種條塊式行政管理體制，也還存在著相當程度上的不適應，甚至是有著許多內在的缺陷（郇慶治，2015）。正因為如此，“十八大”報告、十八屆三中全會《決定》和習近平同志對《決定》相關條款所做的解釋都強調，應依據自然生態系統的整體性來整合執法主體、相對集中執法權，努力創建一種權責統一、權威高效的行政執法與監管體制。

具體而言，我國的環境行政管理體制至少存在著如下四個方面的問題，比如“職權落差”——自2008年升格為政府內閣部門的環保部依然是中央政府權力構架中的一個相對弱勢單元，因而很難履行公眾期待的全國生態環境保護與改善的國家責任；“整體協調性差”——不僅不同生態環境要素、而且不同大氣成分也可能隸屬于不同行政部門管理的現實，使環保部與其他部委缺乏應有的既分工又合作，而大部分環境突發事件的失當處置所損害的都是環保部的社會形象；“體制不暢”——環保部目前的機構框架（主體司局、區域督查中心和附屬性事業單位），與其他傳統型部委相比并沒有實質性的改變，因而很難成為一種有效應對復雜的生態環境議題的監管制度和體制；“能力較弱”——以環保部為核心的生態環境行政管理部門的行政執法、政策管理、領導水平和職員素質，都存在著一個能力不足的問題，因而難以在協調各政府部門、動員社會各界力量方面扮演一種領導者的作用。這方面的一個典型例證是，十八屆三中全會《決定》所要求的劃定各種“生態紅線”，其中許多領域的“紅線”并不是目前的環保部一家能夠劃定的，而即便它這樣做的話，也有一個所劃定的“紅線”會不會被其他部委和地方政府以合法名義突破的問題。

相應地，改進我國環境行政管理體制與機制的總體思路，也應包括如下兩個方面。一是從整個國家制度框架的頂層設計上做出一種更為合理的規劃，比如考慮將“大力推進生態文明建設”和“環境基本人權”寫入憲法，設立“中央生態文明建設指導委員會”（或明確把“生態文明建設”納入目前的“中央文明辦”工作范圍），組建更高行政級別的“國家生態、環境與遺產委員會”等，但所有這些制度性安排，并不是為了簡單擴大某一行政部門的權力，而是確保中央政府各部門和各級政府真正按照“五位一體”的總要求，將生態文明建設融入其中，直至生態環境保護和生態文明建設成為一種自覺的執政理念與行政意識。二是經過重建或整合的新環境部（或生態環境遺產委員會）能夠在組織架構（橫向和縱向）、運行機制、政策工具等方面，進行重大改革。比如，將生態環境保護法規的貫徹落實與行政監管責任更多轉交給地方性政府，將工作重點更多地轉向對國家的經濟社會發展轉型或可持續發展提出立法與政策建議，更多地扮演“環境國家”創建中的國家與社會之間的管治平臺提供者的角色，等等。總之，環境行政管理體系與能力的現代化，仍是當代中國國家治理體系與能力現代化的重要構成部分。

郇慶治：“環境政治視角下的生態文明體制改革”，《探索》2015年第3期，第41～47頁。

郇慶治：“中國區域環保督查中心：功能與局限”，《綠葉》2010年第10期，第9～18頁。

侯佳儒：“論我國環境行政管理體制存在的問題及其完善”，《行政法學研究》，2013年第2期，第31～36頁。